安徽新型城镇化中的城市群战略研究

高文宇

（中共马鞍山市委党校，安徽 马鞍山243011）

李克强总理指出，城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。 城镇化是一个历史范畴，同时，它也是一个发展中的概念。 中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。 近年来，关于城镇化的概念，至少在20 种以上，具有代表性的并符合中国现实的城镇化观点是指由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程，是衡量现代化过程的重要标志。

党的十八大报告明确提出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，积极推进新型城镇化对我国具有十分重要的意义，它不仅是促进经济发展方式转变的重要举措，同时也是解决我国目前城镇化粗放式发展模式的主要措施，更是我国推进各项改革突破的重要窗口，世界城市化发展的规律表明，当城市化水平达到30%、人均GDP 达到800 美元时，城市化进入加速发展阶段，2012 年我省城镇化率已达46.5%， 人均GDP 突破4000 美元，我省已进入城镇化加速发展时期。

新型城镇化是一个系统工程，它不再是传统城镇化时期简单地引导农村人口进入城市，而是要着力消除城乡二元、特别是城市内部的二元结构，这就需要我们不仅要重视中小城市和小城镇建设，也要更加重视培育新的城市群，城市群是工业化和城市化一定阶段后，在具备地理优势的区域内空间再组织现象，城市群的出现是一个历史过程。 城市群对于新型城镇化意义重大，中部湖南省长株潭城市群已有较为成功的实践，我省2007 年就曾提出要打造三大城市群（合肥经济圈、皖江城市带和沿淮城市群），但成效却并不明显，因此如何在新形势下，重新审视我省的城市群战略就显得尤为必要。

我省现有的三大城市群（合肥经济圈、皖江城市带和皖北城镇群）城市之间产业关联度低，区域合作松散，难以在区域竞争和资源配置中获取优势。 我省早期关于城市群战略的研究大都支离破碎， 主要集中于各个城市群内部的研究，缺乏应有的宏观视野，而且当时的研究主要着眼于消除城乡二元结构， 很少关注城市内部的二元结构，所以在今天如何整合我省各个城市群，加强之间联系和合作，增强其竞争活力，逐步解决城市群内部的二元结构，促进资源的节约和环境的友好，意义尤其重大，所以选择安徽城市群战略研究首先就是一个关注新型城镇化的突破。本课题主要是从安徽这样一个农业大省，农村人口较多，基础较为薄弱的实际情况出发，来探讨欠发达地区新型城镇化的实现途径， 城市群战略无疑是我省新时期新型城镇化的重要突破口。下面结合实际调研，从六个方面阐述我省新型城镇化中的城市群战略：

一、推动城市群组团式发展

城市群是城乡互动、区域经济发展的主要载体，当前我省的合肥经济圈、皖江城市带和沿淮城市群（皖北城镇群）已有一定的影响，特别是皖江城市带和皖北城镇群的发展已上升到国家发展战略， 我省应通过科学的规划安排和必要的行政调控，推动城市群组团式发展。

1.走田园城市的发展路径

新型城镇化建设在推进中必须要避免现代化进程中的“拉美陷阱”，避免以大城市急剧扩张为中心的城市化道路，减少城市病的发生。 我省的合肥经济圈、皖江城市带和皖北城镇群已有不小的规模，在发展的过程中，必须要走田园城市的发展路径，一方面在这三大城市群内部，根据地理位置、地形地貌特征和现有的城镇布局，按照组团式、网格化、田园城市的构想，打造一个由城区、产业功能区、中心镇和中心村构成的“园在城中、城在园中、人在园中”的现代新型田园城市空间布局体系，另一方面通过快速通道的构建，加强三大城市群之间各板块的联系，改变城市“赢家通吃”的发展模式。

2.加快发展重要节点城市

通过构筑城市群、都市圈，加快发展重要节点城市，放大城市的规模效应、集聚效应、辐射效应和联动效应，实现设施共建、资源共享、环境共保、经济共荣、社会共进，打造城镇化核心区，发挥其在城镇化进程中的“领跑”作用，合肥经济圈以合肥为龙头城市，淮南和六安为中心城市，加快副中心城市桐城的发展，皖江城市带加快一轴双核两翼城市的发展，尤其要加快合肥、芜湖和马鞍山的发展，沿淮城市群要加快淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳等节点城市的发展。

3.统一思想认识，规划先行

推进三大城市群组团式发展，一要统一人们的思想，树立三大城市群一盘棋发展的新理念；二要坚持规划先行，统筹制定推进三大城市群组团发展的规划，规划要高起点、高品味、高标准，总体适度超前，同时要要避免重复规划和重复建设；三要协调好三大城市群之间以及各城市群内部城市之间的利益关系，协调好各方利益。

二、放大城市群的规模效应

当前，可依托现有城市群的区位、资源和产业优势，发挥城市群的集聚效应、辐射效应和联动效应，放大城市群的规模效应发挥其在新型城镇化中的“领跑”作用。

1.发挥区位和政策扶持优势

我省现有的三大城市群，区位优势明显，是承接沿海发达地区经济辐射和产业转移的前沿地带，是实施西部大开发、中部崛起发展战略的桥头堡，具有独特的承东启西、连南接北的区位优势，皖江城市带和合肥经济圈区位优势更为明显，同时中央和省又赋予了这三大城市群一些特别的政策，如《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，这是迄今为止国家批复的唯一以产业转移为主题的区域规划，也是我省历史上第一个进入国家层面的战略规划，该规划赋予示范区先行先试权，允许示范区在经济社会发展的相关领域先行先试，采取更为灵活的政策措施，应加以挖掘利用。

2.发展优势产业，谋求产业差异发展

三大城市群产业的发展要走差异化发展的道路，要明确各自的定位，发挥各自优势，一要要弄清自身的主要优势产业及其分布。 皖江城市带重点发展汽车制造、家电、有色金属冶炼加工、纺织、电子制造，合肥经济圈重点发展以高新技术、机械制造、汽车和家电生产为优势的产业，沿淮城市群重点发展煤炭、电力、生物化工、农业和农副产品加工业，同时加强优势产业的联合，强化集聚效应，强化产业的互补；二要严守政策底线，避免内耗。三大城市群的园区招商要避免恶性竞争。

3.探索农村土地改革的新方向

一要探索土地流转的新路， 实现土地集中的规模效应；二要探索拓展、延伸土地新的保障功能，一方面要探索开发土地的基本保障功能，如宅基地换住房，承包地换社保；另一方面是拓展土地深层次的发展保障功能，使农民能从土地（宅基地和承包地）获得长久、合理、稳定的收益；三要设法实现土地的融资功能，真正实现承包地、宅基地及其建筑物的流转与抵押，推动农村人口向城市群转移。

4.坚持绿色低碳，促进节约集约

三大城市群要坚持保护环境和保护资源的基本国策，坚持城镇化发展与人口、资源、环境相协调，建设山青、水秀、天蓝的新型城镇，切实保护好生态环境和历史文化环境，走可持续发展、集约式的城镇化道路。

三、赋予城市群更大的自主权

要加大对城市群的松绑放权， 赋予城市群更加灵活的自主权，允许“先行先试”，给予城市群更为宽松的发展空间。

1.赋予“先行先试”权

要进行行政管理体制改革，简政放权，逐步改变按行政等级配置公共资源的管理体制，要按照“权责一致，能放则放”的原则，赋予城市群和重要节点城市与事权相应的管理权限。

2.加大资金投入，拓宽融资渠道

把推进城市群组团发展所需的资金纳入社会固定资产投资规划和年度计划，逐年增加投入，发挥政府投资的引导作用， 建立符合市场经济规律的投融资平台， 鼓励市、县、区政府通过整合资源、盘活存量、收储土地等方式，做实、做强、做大政府融资平台，更好地发挥政府融资平台在筹措资金方面的主渠道作用， 同时探索多元化的城镇建设投资方式，大力引进外来资本、吸引民间资本参与推动城市群发展。

3.实行人才倾斜

要加强人才的交流与引进， 学习发达地区推进城市群组团发展的先进经验与理念。 一要加大人才引进的力度，把能干事、愿吃苦、敢创新的干部调来任职，在提拔重用上给予优先，敢于给位子、给票子。 要大力实施人才战略，把人才开发、人才队伍建设视为加快推进城市群组团发展的重头戏，常抓不懈；二要加强对自身人才的培养，建立健全激励机制，激发人们发挥主动性、积极性、创造性。

4.学会用足政策

在推进城市群组团发展中，一要严格遵守政策底线，在政策框架内活动；二要在政策框架内用好政策，在政策框架外用试点的办法解决前进中的问题；三要允许失败，建立风险分担机制， 最大限度化解个人先行先试失败可能要承担的风险，个人先行先试失败的成本可考虑有组织承担，建立有效的制度安排，最大限度地保护个人创新积极性。

四、解决城市群发展的空间不足问题

当前，必须要突破行政区划限制，要对行政区划进行部分微调，要适当调整部分行政区划和行政管理体系，解决市、县、区同城管理矛盾、城市群发展空间不足等问题。

1.对行政区划进行部分微调

行政区划的调整对推进城市群组团发展意义重大，可以说是具有里程碑式的价值。 要加强协调， 适当调整部分行政区划和行政管理体系，解决城市群发展空间不足，优势不突出，多头管理的矛盾，特别是皖江城市带一定要解决好跨江发展问题。

2.协调好各方利益关系

推动城市群组团发展必然要打破现有市县区行政区划界线，重新优化整合市、县、区以及乡镇的各种资源。当前，要特别处理协调好市、县、区、镇之间的利益关系，要兼顾各方合理利益，建立县、区、乡镇稳定的分享收益利益机制，超前协调好各部门之间的利益，调动各方积极性，树立全省上下推动城市群发展一盘棋的思想。

3.解决建设用地问题

一要加大土地整理力度， 狭义土地整理包含土地开发、土地复垦，即在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用的要求，采取行政，经济，法律和工程技术手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。 城市群的组团发展要想获得突破必需解决土地瓶颈，当下的比较有效的手段是结合美好乡村建设进行土地整理，腾出建设用地。

五、逐步消除城市群内部二元结构

这是当前和今后一个时期我省城市群组团发展面临的最大挑战， 也是新型城镇化的应有之意， 是一个硬骨头，需要我们花较长的时间解决。

1.坚持以人为本，提升生活质量

新型城镇化的出发点和最终目的应是增进城乡居民的福祉，李克强总理指出，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。 推进我省城市群的发展过程中要把人的生活质量提升放在第一位，切实提升城乡居民生活质量。

2.坚持城乡统筹，关注城市内部二元结构

协调全域发展坚持城乡统筹，加快美好乡村建设，引导发展要素、公共设施和公共服务向农村延伸；注重城市群之间的协调和均衡发展，关注各城市群内部的城与城之间的二元结构，要把城市群与内城市群、重要节点城市、园区、中心镇和中心村通过快速通道将其连接起来，坚持以大带小，注重各板块联动发展，加强区域合作，实现各区域的协调发展。

3.进行户籍改革

要建立城乡统一的新型户籍管理制度， 按照降低门槛、放宽政策、简化手续的原则，进行户籍制度改革，逐步实行一元化户口登记制度。 逐步对户籍人口取消农业和非农业户口性质的划分，统称为居民户口，按居民的实际居住地统一登记户口性质，增强城市群内的小城镇和中小城市的吸引力，转移农业人口。

4.考虑承受力，稳步推进

推动三大城市群的组团发展必须循序渐进， 稳步向前，要充分考虑到社会和民众的承受力，将改革至于一个非常稳妥的环境下进行， 考虑组织和个人的承受力，考虑多数，兼顾少数，真正站在多数人的立场来考虑问题，让变革控制在人们的可承受范围。

六、加强组织保障，强化领导和考核

要把推进城市群组团发展工作放在重要的位置上，加强领导，制订推进进程时间表，把分解的目标列入各相关单位的工作内容和考核目标中去，加强不同部门、地区间的协调与沟通，妥善处理各种矛盾和纠纷。

1.建立领导机构，协调推进城市群发展

适度灵活超前的管理体制和机构设置对推进城市群发展意义重大， 一要建议建立推进城市群组团发展的联席会议制度，切实加强对市、县（区）的协调、指导，整合行政资源，高规格设立推进三大城市群发展的常设工作机构，明确专职领导，加强政策指导、研究解决工作中的突出问题，部署工作重点；二要配好班子，切实解决推进城市群组团发展中的突出问题， 初期设立可参照省里其它新区的规格。

2.明确推进城市群组团发展的步骤和目标

一要制定推进城市群组团发展的时间表， 分解目标和任务，明确具体的行动步骤；二要明确推进城市群组团发展的重点， 坚持连接城市群快速通道建设优先和重要节点城市公共配套服务优先的原则。

3.建立目标考核制度

要量化考核内容、强化考核手段，强化奖惩措施。 将推进城市群组团发展工作作为各单位全年工作任务考核的重点之一，单独考核具体的目标完成情况，细化工作责任， 同时可以设立专项资金用于奖励在目标考核工作中表现突出的单位和个人。

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