驻阿富汗国际安全援助部队村庄维稳计划对我国农村基层社会管理的启示

王国辉，李 颖

（1. 烟台大学经济管理学院，山东 烟台264005；2. 烟台市莱山区投资促进局，山东 烟台264003 ）

一、 阿富汗村庄维稳计划的背景

自2001 年10 月美军发动阿富汗战争至今已整整12 个年头，但是阿富汗国内局势依然动荡不安，以塔利班为首的叛乱武装一直负隅顽抗，北约领导下的经联合国1386 号决议授权组建的国际安全援助部队（International Security Assistance Force, 以下简称驻阿联军或联军） 截至2012 年8 月仍有10 余万驻军在进行战后维稳。 攻下喀布尔，成立新政权，并不能自动地给阿富汗社会带来和平、稳定与发展。 尤其在阿富汗偏远的农村地区，塔利班叛乱武装与政府争夺民心，争夺资源，负隅顽抗并不断制造恐怖事件，维护阿富汗的社会稳定成为对国际社会和阿富汗新政权的重要考验。 按照奥巴马的承诺， 美国方面将于2014 年年底从阿富汗全部撤军。随着这一期限的日益临近，如何尽快结束阿富汗国内的混乱和动荡、增强阿富汗新政权和本国人民的治理能力和自主能力已成为国际社会关注的焦点。 正是在这一背景下，驻阿联军于2009 年夏出台了一项针对阿富汗农村地区的村庄维稳计划（Village Stability Operations）。

村庄维稳计划是在驻阿联军主导下实施的一项旨在给阿富汗农村社会带来和平、稳定和发展的重要的社会治理计划。 村庄维稳计划主要针对阿富汗的农村地区，这是因为塔利班叛乱主要是以农村为根据地进行顽抗， 而联军和阿富汗政府在农村地区只有极其有限的军事和警察力量来清剿叛乱和维护社会稳定。 村庄维稳计划并非只针对村庄维稳，而是一项试图加强地方安全、增进当地农民生活质量、 重建农村社会管理体系的综合治理措施。下文将首先介绍该计划的具体步骤措施，随后简述其所取得的成效， 最后在此基础上重点分析该计划对我国农村社会管理的启示意义。

二、 村庄维稳计划的步骤措施

就理论和实践而言， 村庄维稳计划的工作路径主要是“自下而上”（bottom-up）式的：即以单个村庄作为切入点开展工作； 然后由单个村庄的辐射效应扩大到其周边的多个村庄；之后再向上与地区行政中心建立紧密关系。同时， 阿富汗中央政府的行政管理链条从首都向下先与省级行政中心对接，之后再向下延伸到地区行政中心。联军试图通过这种方式构筑和强化阿富汗中央政府和基层村庄社区的行政联系， 从而建立和强化阿富汗政府自身的行政能力和权威。[1]

村庄维稳计划主要由驻阿联军部队 （以美军特种部队为主）来负责实施，并采用了一种所谓“综合性、实用性且因地制宜”的工作模式。这种模式分别由四个主要阶段构成，分别是查访（shape）阶段、紧执（hold）阶段、构建（Build）阶段和推广转型（expand and transition）阶段。[2]值得注意的是，村庄维稳计划虽然有统一的工作模式和步骤措施，但该计划的主管部门始终强调“因地制宜”的工作原则， 要求负责执行计划的维稳工作小组（Village Stability Team）(一般由5-8 名美军特种部队成员组成)必须适应当地不同的、有时往往是独特的村庄情况和地域特点。[3]因此，针对不同村庄，维稳工作小组力图避免教条式地按照既定模式和步骤来开展工作。 比方说， 某个村庄可能已经完成查访阶段进入紧执阶段，但是如果当地因为叛乱行动或者其他突发事件导致村情发生变化，那么可能需要重新开始查访阶段的相关工作。

1.查访阶段。 查访行动尽管是整个维稳计划的第一步，但可能也是最重要的一步。 在此阶段，维稳工作小组成员需要对当地进行稳定和风险评估；充分了解村庄人口构成、当地文化、历史背景、权利结构以及其它与村庄和地区相关的详细信息；开始与村庄居民进行接洽并为可能的进驻做准备。 查访阶段的目标是获得村庄和当地居民的同意和邀请，以使得维稳工作小组能够嵌入到村庄社区开展工作，而这又必须先赢得村民和村庄长老的信任。 驻阿联军认识到， 如果得不到当地村庄和民众的认可， 村庄维稳计划几乎是无法开展下去的。 潜在的试点村庄一般要么是当地村庄长老明确邀请维稳工作小组进驻村庄，要么村庄内部已明确表达了想要在联军和阿富汗政府的协助下抵制叛乱、维护村庄稳定的意愿。[4]而受资源所限，联军对于试点村庄的选择首先看该村庄是否具备战略价值，其次看该村庄是否有长期可持续发展的潜力。

查访阶段能否取得满意效果取决于很多因素。 如前所述，工作组成员必须清楚地了解当地的历史背景和风土人情。 村庄权利结构、家族构成、社会关系网络等因素均可能对查访阶段的工作产生重要影响。 但联军在该计划的说明中反复强调，整个计划要想顺利展开，关键在于是否能够赢得村庄和当地民众对联军和对阿富汗政府的信任。 如果当地人认为联军的介入是暂时的， 且不能真正为村庄带来安全和利益，他们是绝不会冒遭塔利班叛乱分子敌视和报复的风险而向联军示好的。

2.紧执阶段。 查访阶段若进展顺利，联军的维稳工作小组将嵌入试点村庄开展工作。 而随着维稳工作小组的嵌入，接纳村庄很可能会引起塔利班叛军的敌视和重新争夺。 因此， 在紧执阶段的主要工作是协助村庄构建和提升自我保护、自我防御能力，强化村庄的安全措施。 在这一阶段，联军会协同阿富汗政府军加强村庄周围的治安巡逻， 以提升当地安全指数。 但村庄维稳计划的出发点是通过强化阿富汗方面的自主能力以在农村基层构建稳定环境，因此紧执阶段的主要工作目标是鼓励和协助村庄居民发起和组织村庄自卫队以抵御来自村庄外部的塔利班叛乱分子的威胁。

“阿富汗地方警察”（Afghan Local Police）项目也是村庄维稳计划的一个重要方面，其目的是增强阿富汗人主导的农村基层维稳力量。 地方警察的招募对象全部来自当地村庄社区，那些申请加入地方警察队伍的当地村民必须经过村民会议的资格审查和批准——实际上主要是通过村庄长老的考察和推荐，目的是让那些真正有意愿维护村庄安全的村民加入警察队伍。[5]

3.构建阶段。 在构建阶段，维稳工作小组的主要工作是协同当地各方力量自下而上逐步构建村庄社区与阿富汗地区政府间的行政联系。 这种村庄与地区政府间自下而上的行政联系一经建立， 村庄社区将获得来自地区政府一系列的以促进村庄发展为导向的政策项目，包括就业机会、医疗保障、基础教育、农业和畜牧业技术培训以及其他相关国际援助项目。 这种自下而上建立起来的村庄与地区政府间的行政联系一方面有助于阿富汗政府和国际社会了解阿富汗基层农村和人民的实际需要；另一方面，这种行政联系能够使阿富汗政府为基层农村和人民提供有效的公共服务，从而加强其治理的合法性和权威性。

随着构建阶段的成功， 村庄居民的生活质量将获得明显提升， 同时， 也将增进当地民众对国家和政府的信赖。国家不再被视为传统上压迫人民的机器，而是提供基础设施建设和公共服务的合法机构。 在联军看来， 这会成为塔利班叛乱分子放下武器、重建和平的强大动机。

4.推广转型阶段。 一旦维稳工作小组成功地建立了村庄与地区政府间的行政联系， 村庄维稳计划便进入推广转型阶段。 就理想效果而言， 村庄维稳计划将从单一的试点村庄辐射扩大到周边其它村庄，最终通过阿富汗政府自身有效的领导能力和行政能力，使得整个地区都获得稳定与安全、善治与发展。

值得注意的是，在这一阶段，联军的宣传机构会有意识地通过当地电台、广播、宣传册等媒体对村庄维稳计划的积极效果进行广泛的舆论宣传， 不断扩大其影响。 通过宣传，一方面增强当地百姓对联军和阿富汗政府的信心；另一方面，也对塔利班叛乱分子构成心理威慑，瓦解其士气。

三、 村庄维稳计划取得的成效

截至2011 年10 月， 联军在阿富汗农村地区共选取了103 个地点开展村庄维稳计划。[6]总体上看，该计划已取得明显成效：2011 年联军部队士兵阵亡人数相对于2010 年有了明显下降。 其中阵亡人数下降最明显的赫尔曼德、坎大哈、扎布尔三个省份也恰好是村庄维稳计划开展地点最为集中的省份（赫尔曼德、坎大哈、扎布尔三省的驻军阵亡人数分别从2010 年的290 人、105 人和37人下降至2011 年的141 人、91 人和7 人）。 与此同时，相关的数据也表明，2011 年阿富汗的平民伤亡人数、 安全事故以及塔利班叛军的主动攻击都比2010 年有了明显下降。[6]

联军的情报部门和军事分析专家几乎都对村庄维稳计划的积极效果表示肯定。 比如美国国防部2011 年10月发布的一份报告指出：村庄维稳计划“在安全、治理和发展方面取得的成效如此明显， 以至于塔利班高级领导把该计划视为阻碍他们行动的重大威胁”。[6]随着村庄维稳计划的推进和开展， 不少原来受塔利班控制的农村地区通过自我防御能力的加强、社会发展项目的启动、以及与阿富汗政府部门建立起的行政联系， 已经开始逐渐摆脱塔利班的控制。[7]

总之， 村庄维稳计划已经成为北约主导下的阿富汗重建工作的重要策略。 该计划试图通过强化村庄社区的自我防御机制， 逐渐清除塔利班叛乱分子在农村地区的影响力和控制力；在阿富汗自下而上地构建社会稳定和秩序，并强化乡村和地区政府以及更高层次的阿富汗政府机构之间的行政联系；培养阿富汗人民的自主意识和责任意识， 减少对国际社会的依赖。 唯有实现了这些目标， 联军方能最终从阿富汗全身而退。 尽管据称该项计划在资源投入上非常大，但是联军方面认为这是值得付出的代价，随着从阿富汗撤军倒计时的开始，该项计划似乎成了联军全身而退的莫大希望。

四、 对我国农村社会管理的启示

他山之石，可以攻玉。联军在阿富汗乡村实施的村庄维稳计划对我国当下的农村社会管理有怎样的启示？ 乍一看来，这种联系似乎十分牵强。 就客观情况而言，阿富汗目前的国情社情与我国可谓有着天壤之别，不可同日而语。阿富汗正深陷战争、贫穷与混乱的泥沼，元气大伤，满目疮痍。 其国家能力十分孱弱， 社会秩序与社会稳定尚未真正建立，整个社会仍处于内战与动荡状态，社会发展百废待兴。 而我国社会总体上繁荣稳定， 国家能力和政府权威稳固有力， 社会主义新农村建设蓬勃开展，农民生活水平和福利水平稳步提升。 若要比较， 似乎阿富汗的战乱、 贫穷和落后只能反衬出我国社会的稳定、发展与优越。 然而，若我们仅仅看到优越、感到满足是不够的，甚至是肤浅的。 如何在疮痍满目、混乱动荡的阿富汗尽快恢复秩序与和平、赢得稳定与发展，不仅事关国际政治舞台上的大国博弈，而且涉及三千万阿富汗人民的福祉和未来，更考验着国际社会和阿富汗新政权在战后重建和社会发展问题上的政治智慧。 就联军施之于阿富汗的村庄维稳计划而言，笔者认为对我国当前的农村基层社会管理工作亦是有所启示的。 归纳起来， 主要体现在如下四个方面：

1. 自下而上的工作路径值得借鉴。 阿富汗的村庄维稳计划主要采取了自下而上的工作路径。 所谓自下而上的路径是指通过有意识地发掘和利用民间力量、鼓励和培育基层民众和社会组织的积极性和主动性，组织和引导民间和社会力量参与社会管理，从而实现社会的稳定与善治。 只有民间力量调动起来， 民众作为治理主体真正参与进来， 社会管理才能达到目的。 联军正是意识到这一点，才在开展计划之前反复强调需首先尊重“村庄意愿”。 联军一定要在村民或者村庄长老邀请和同意的前提下才有选择性地进入村庄开展工作，而不是置村庄意愿于不顾，单纯从所谓的“战略意义”上选择试点村庄。

就我国的农村社会管理而言， 地方政府尤其是与农村基层直接打交道的乡镇政府，对农村的管理方式多是自上而下地进行行政动员，正所谓“上面千条线、下面一根针”。 政府意志往往主导了基层工作，无论是推动经济发展、实施基层民主政治建设，还是落实公共服务和社会保障等惠民措施，政府自上而下的工作方式有可能忽视了基层民众的意愿和自主性。 政府包办代替， 群众被动接受的情况时常发生。 而欠缺责任意识与主体意识的群众， 是很难以积极主动的态度配合政府的施政措施的。实践中，即便是政府眼里的惠民政策，由于得不到农民的认可和理解，单靠政府的“单边行动”，轻则效果大打折扣，重则好心办了坏事。

2. 嵌入村庄、融入民众、赢得民心是善治的前提。 村庄维稳计划强调工作组要嵌入村庄，了解村情，掌握民众的真正需求，并以获得当地村民的充分信任作为开展工作的前提条件。 这实际上与我们党的群众路线十分相似。 联军作为外来维稳部队，无论在语言、习俗、文化信仰还是思维方式等方面与阿富汗当地民众差异甚大，隔阂显著。 即便如此，联军仍把“群众路线”奉为真理，深入当地村庄部落， 力图赢得当地民众的信任。 在阿富汗的血腥与硝烟中，这绝非美国政府和军方刻意的亲民秀和国际公关，而恰恰是不如此，别无他途。

众所周知， 群众路线曾是我们党在革命战争年代赢得胜利的法宝之一。 如今在和谐社会和新农村建设的背景下， 群众路线仍然是各项事业取得成功的关键。 笔者在农村调研时了解道，有的乡镇和基层政府要求基层干部能够“吃农家饭、说农家话、干农家活儿”，这是很有必要的。 个别农村干部脱离群众、 居高临下的官僚作风难以赢得农民的信任，而缺失了农民的信任，社会治理、维护稳定和推动发展便难上加难。

3. 通过发展促进稳定，通过公共服务获取政治合法性。 驻阿联军的村庄维稳计划意在“维稳”，但却深谙“发展与稳定” 的辩证关系。 联军意识到依靠暴力与高压的社会维稳不仅极其脆弱而且成本高昂，更不具备可持续性。因此，以发展促稳定是村庄维稳计划的核心原则。 凡是被联军确定为计划试点的阿富汗村庄， 均会根据村庄需求优先获得国际社会和相关国际组织提供的就业与基础设施建设项目、社会保障与社会发展项目等一系列公共服务。 通过为当地民众提供实实在在的公共服务和发展机会，联军可以赢得当地人的认可和拥护，从而得以在拥有较大合法性的基础上进行社会管理和维稳平叛。

应当说，我国的各级政府从认识上是清楚“发展与稳定”的辩证关系的。 但是在社会管理和维稳的实践中，有的地方政府未能平衡好两者的关系， 在民生和公共服务方面未能做到令群众满意，而一旦发生不稳定和群体性事件，却简单地依靠国家机器进行高压维稳和暴力维稳。这样的维稳措施虽然可能会一时见效， 但从长远来看却埋下更不稳定的隐患。

4. 尊重各地情况，不轻易推广各种经验和模式。 驻阿联军的村庄维稳计划十分注重因地制宜的工作原则，强调不同的村庄社区具有不同的村情、 传统和特征。 在计划实施过程中除了在大的工作方法和框架原则上有所规定外，很少在工作细节方面有很具体的规定，也未见负责该计划的相关部门对某地某村的成功经验和具体模式进行总结推广，而是充分给予在一线实施计划的维稳工作小组和特定村庄社区一定的自主空间，结合当地实际情况进行管理和创新。

这种因地制宜的做法对我们的社会管理工作也是不无启示的。 我国的政府部门和社会管理机构， 在鼓励制度创新的同时，往往把在某一个地域或者试点地区的成功做法和经验加以总结和抽象化，提炼成某某模式、某某经验，然后再由上级政府在更大范围内进行推广，甚至上升为法律规定加以贯彻执行。这种做法是值得商榷的。笔者并无意否认社会管理中的一般规律性， 但同时也应注意，社会管理是一门极其复杂的上层建筑范畴的人类活动，实施社会管理的过程中牵涉到文化风俗、历史传统、族群关系、思维意识、社会关系等等诸多复杂因素，某种做法或者某套“模式”在某地能够成功或者可行，可能出于诸多条件和因素。 而这些条件因素未必能够清晰准确地被人们认识清楚；即便能够全部认识清楚，有些重要的条件和因素也未必能够完全复制到另一个地域。

因此，在社会管理过程中，政府和管理机构应充分尊重因地制宜的地方性选择。 在宏观和框架性的原则下，应尽可能赋予社会管理的相关主体以自主探索和创新的较大空间。一方面，鼓励因地制宜的创新，重视经验交流；另一方面，在试图对某项成功做法和经验进行更大范围的推广时， 又须十分慎重。政府强制性地用自上而下一刀切的方式来进行社会管理的做法尤其需要反思。

五、结语

驻阿富汗联军的村庄维稳计划是一项意在恢复秩序、 维护稳定并促进发展的战后重建工作。 该计划采取自下而上的路径，在借助和利用村庄和当地居民现有资源和自主能力的前提下，为村庄提供安全保障、公共服务和发展机会，从而使阿富汗农村获得持久的稳定与发展。 相对于这种自下而上的重建策略， 美国对二战后的日本和后萨达姆伊时代的伊拉克采用的是自上而下的重建策略，即主要依赖美国扶植成立的新的中央政府的权威和行政能力，自上而下地实施战后重建与社会发展计划。 这两个国家都具有强有力的中央政府的历史传统，因而以自上而下的方式恢复国家权威和重建行政链条是行之有效的。 但是像阿富汗这样的传统上中央政府软弱无力、地方部族和地方割据势力长期自重的国家，自下而上的重建策略似乎更为有效。

尽管国情迥异， 驻阿联军的村庄维稳计划对于我国的农村社会管理工作仍具有重要的启示和借鉴意义。 尤其在我国个别边疆地区，打击恐怖主义、维护民族团结，保持社会稳定、 加强社会管理的工作任务还十分艰巨。就这些地区而言，阿富汗村庄维稳计划的某些策略和做法对我们的工作可能尤有可资借鉴之处。

[1] Seth G. Jones. It Takes the Villages: Bringing Change from Below in Afghanistan [J]. Foreign Affairs, 2010 (3): 25-32.

[2] Col. Ty Connett and Col. Bob Cassidy, Village Stability Operations: More Than Village Defense [EB/OL]. http://www.soc.mil/swcs/swmag/archive/SW2403/SW2403VillageStabilityOperations_MoreThanVillageDefense.html, 2012-6-20.

[3] Stephen N. Rust. The Nuts and Bolts of Village Stability Operations [EB/OL], Special Warfare Magazine. http://www.soc.mil/swcs/SWmag/archive/SW2403/SW2403Th

eNutsAndBoltsOfVillageStabilityOperations.html, 2012-5-30.

[4] Rory Hanlin. One Team's Approach to Village Stability Operations [EB/OL]. Small Wars Journal. http://smallwarsjournal.com/node/11412, 2012-4-16.

[5] Lt. Col. Basicl Catanzaro and Maj. Kirk Windmueller.Taking a Stand: Village Stabilit-y Operations and the Afghan Local Police [EB/OL], Special Warfare Magazine. http://www.soc.mil/SWCS/SWmag/archive/SW2403/SW2403TakeAStand_VSOAndTheAfghanLocalPolice.html,2012-7-4.

[6] Seth A. Shreckengast. The Only Game in Town: Assessing the Effectiveness of Village Stability Operations and the Afghan Local Police [EB/OL]. http://smallwarsjourn al.com/jrnl/art/the-only-game-in-town-assessing-the-effectiveness-ofvillage-stability-operatio ns-and-the-a, 2012-6-30.

[7] CJ Radin.Afghan Local Counterinsurgency Programs Prove Successful [EB/OL].ThreatMatrix Blog of The Long War Journal.http://www.longwarjournal.org/threat -matrix/archives/2012/04/report_local_counterinsurgency.php, 2012-7-20.