促进影子银行体系有序发展的审计对策研究

文 （国家审计署审计科研所，北京 100086）

自20世纪70年代以来，影子银行体系逐渐发展成为现代金融体系中的重要组成部分。我国的影子银行体系起步较晚。近年来，国内金融市场发展的不完善，大量企业的融资需求和银行的贷款需求都得不到满足，直接诱发以金融创新为特点的影子银行体系的急剧增长。从金融发展阶段和金融结构演进的大背景来看，我国影子银行体系更多的是金融结构发展、融资多元化进程中的一个表现，有力促进了传统商业银行的产品创新、利率市场化等多方面改革，进一步强化了金融服务功能。然而，影子银行体系也具有其脆弱性。从欧美各国以及国际组织对影子银行的监管举措看，各国都致力于在新的监管框架下弥补金融危机暴露出的监管缺陷。但是，出台的监管措施对影子银行的设立和业务并无更多的限制，监管思路依然体现金融自由化和金融创新的理念。为了增强影子银行体系运行的透明度和规范性，加强对其风险的识别和监控，应该科学界定我国影子银行体系的边界与范围，评估我国影子银行体系的规模与影响，加强各金融监管部门之间的协调配合，加强信息共享，防止监管上的真空和过度的监管套利，监控我国影子银行体系的风险及其传染性，切实防范区域性和系统性金融风险。近年来，国内影子银行体系的相关论述不少，但大多比较分散，要么是有关某些单项业务的描述，要么是用国内的实践来验证国外文献的论述。并且，从国家审计视角充分揭示影子银行体系运行及监管的研究成果尚不多。审计机关只有系统研究影响银行体系，努力推动完善金融监管对策，才能有效促进金融和经济的可持续发展。

一、影子银行体系的特征及国际监管趋势

国际金融监管组织对影子银行的定义已经基本达成一致。根据2011年4月金融稳定理事会（FSB）发布的《影子银行：范围界定》的研究报告，影子银行是指“游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系（包括各类相关机构和业务活动）。”根据上述定义可以看出，影子银行体系不但包括从事期限、信用和流动性转换，但不能获得中央银行提供的流动性担保，或是公共部门提供信贷担保的金融中介，还包括那些仅仅只为期限转换、流动性转换以及高杠杆提供便利，同时又能在体系内积聚高杠杆、增加风险隐患的机构，甚至还包括一些传统银行表外的金融工具和金融产品。对于影子银行这个概念在当前中国金融市场中的对应，我国学者从不同研究视角对其进行了多维度的探讨。从狭义看，影子银行体系仅包括银行理财业务和信托公司两类；从广义看，影子银行体系是指涉及传统银行体系之外的实体及业务的信用中介体系，是向企业、居民和其他金融机构提供流动性、期限配合和提高杠杆率等服务，从而在不同程度上替代商业银行核心功能的工具、结构、企业或者市场。总之，它的本质内涵不仅仅指具备独立法人资格的非银行金融机构，还涵盖各种类似或替代传统银行业务的业务部门和金融工具。我国的影子银行体系主要有以下基本特征：具有信用中介功能，放大银行的货币供给能力；资金来源受市场流动性影响较大；不受审慎监管标准和过程的约束，无法直接获得中央银行的流动性支持或政府担保，未纳入存款保险的范围；产品结构复杂，信息披露不完全；非银行信用中介从事银行的业务活动，容易引发系统性风险。

近年来，为了解决影子银行系统性风险和监管套利对金融稳定的威胁，以美英欧为代表的主要经济体和以金融稳定理事会为代表的国际金融组织，纷纷出台金融监管改革方案。根据本次金融危机暴露出来的影子银行体系存在的缺陷，金融稳定理事会确定了影子银行体系监管的重点领域，明确了影子银行体系监管的具体原则，初步确立了影子银行体系及其风险的识别机制。金融稳定理事会主张采用“三步走”的识别方法，在科学分类的基础上，提出了建设监管工具箱的建议。美国涉及影子银行监管的内容主要包括：扩大影子银行体系的监管范畴，建立与之相称的宏观审慎监管机制；明确影子银行的监管主体，弥补对影子银行监管空白；限制传统银行与影子银行的业务关联，减少监管套利的产生；加强信息披露，增加影子银行的经营透明度；加强监管机构的国际合作，建立影子银行协调监管合作机制。从国际组织和欧美各国颁布的监管法案和指引来看，对影子银行体系的监管还处于初步尝试阶段，主要体现在：监管措施偏于温和；过度依赖市场力量；对影子银行体系的风险识别和经济功能划分方法，仅为初步的尝试性方案；很难提出一个统一的监管政策。

二、我国影子银行体系的界定及构成

由于国内与国外影子银行构成和特征不一样，如何界定我国影子银行的范围是目前国内争议较大的问题，尤其是在监管部门之间，有一定的意见分歧。围绕金融稳定理事会给出的定义及特征，在分析监管现状、规模大小、杠杆化程度、期限错配状况、风险关联性等因素基础上，可以从以下方面对我国的影子银行体系作出界定。

1.银行理财产品。银行理财产品是贯通银行存款市场、债券市场、同业市场、贷款市场、一级市场等多个资本市场的桥梁。其中，保本型产品已经纳入表内监管，因此这类产品不应当纳入影子银行范畴。当前，银行理财产品呈现“非保本化”、理财期限短期化、产品收益市场化、合作模式多样化、销售渠道电子化等特征。银信合作模式受到监管政策收紧和整顿后，资产池类理财产品成为银行利用理财业务“扩张信用、规避监管”的主要手段。从金融消费者保护的角度来看，由于资金池类产品信息不透明，购买理财产品的消费者很多时候不清楚购买产品的性质、投向，因而存在一定的道德风险。

2.银证合作业务。银证合作的表现形式为：银行通过与证券公司资产管理部门的合作，将票据资产等信用类资产转移出表外的业务合作。自从银监会加强对银信合作业务以来，银证合作业务成为商业银行表内资产移出表外的重要选择。在银证合作过程中，证券公司处于劣势地位，且随着新加入者的增加，银证合作竞争加剧，券商管理费率不断降低。当前，以通道业务为主的定向资产管理计划规模占比高，且收益与风险“倒挂”的做法潜藏风险。

3.委托贷款。发放委托贷款的企业主要有两种：一种是大型企业集团，利用其闲置资金或者信贷资金，以较高利息将这些资金转贷给房地产企业或者其他难以在银行获得信贷支持的中小企业，从而获取较高的利差。另一种是集团企业的母公司通过银行为其关联企业发放委托贷款，这种委托贷款的实质是上市公司为其控股子公司提供低利率贷款。委托贷款中，借款人到期能不能如约偿付借款的风险就直接落到了委托人身上。而委托业务的风险承担者对风险的认识不足。委托贷款与银行贷款的审批不同，从贷款的投向到审批没有一套科学、系统、严谨的程序，也相对缺少统一、规范的标准，因此，加大了委托贷款可能存在的风险。银行在监督贷款的投放和收回上缺少动力，导致了在委托贷款的监管上出现漏洞，最终的风险压力还是加在了委托人身上。

4.未贴现银行承兑汇票与民间票据市场。银行承兑汇票并非全都属于影子银行体系，只有未贴现银行承兑汇票可以计入。这是因为，票据贴现后并表，纳人银行信贷规模；未贴现的银行承兑汇票则在表外，算作中间业务，进人市场流通。在货币紧缩周期，银行贴现规模压缩，大量票据只能通过地下市场贴现，民间票据市场交易活动盛行，严重影响货币政策有效性。民间票据市场的风险主要包括：倒卖汇票的现象严重，一些民间机构通过收购、倒卖承兑汇票，满足自身资金周转需求，并发放高利贷；跨区域的民间票据市场将风险扩散至全国，部分股份制商业银行和农村信用合作社等，或通过转贴现套取利差收益，或以票据转贴现卖断并买入返售，逃避贷款规模监管。

5.私募基金。私募基金主要是指那些通过非公开方式向少数特定对象募集资金而形成的集合性投资理财产品，它们往往存在一定的杠杆性。私募基金可以分为民间私募基金和阳光私募基金。民间私募基金主要以投资顾问公司、投资咨询公司、工作室的名义为投资者提供委托理财投资服务，其运作完全靠民间的个人信誉维持，属于纯民间行为，缺乏明确的法律规范，尚未纳入监管范围。阳光私募基金虽有明确的法律规范，但法律基础并不规范、健全，缺乏效率和统一性。

6.互联网金融。互联网金融是借助互联网本身的便捷和广度实现传统金融机构在互联网上的服务延伸，主要包括金融的互联网居间服务和互联网金融服务，如第三方支付平台、P2P信贷、网络小额贷款公司、互联网基金、保险销售平台等。在我国，互联网金融的健康发展面临一系列的问题，如监管法律规范缺失、行业自律松散等。此外，金融业务与互联网技术对接，也带来了较为突出的信息和资金安全问题。

7.民间借贷。2011年紧缩的货币政策，催生了大量的民间借贷。一方面，正规银行不能满足大量中小企业以及部分房地产企业资金需求；另一方面，长期的负利率以及投资渠道缺乏使民间资金供给充足，民间借贷增势迅猛。尽管民间借贷是正规金融的有益补充，由于民间借贷游离于正规金融之外，存在着交易隐蔽、风险不易监控以及容易滋生非法集资、洗钱犯罪等问题，需要对民间借贷的潜在风险进行必要提示，防止发生民间借贷高利贷化倾向引发风险事件。

8.海外贷款贸易融资。随着外向型经济的发展，一些海外银行开始对具有海外背景的公司发放贷款。这种海外贷款采取海外公司向需要偿付海外供应商款项的中国公司提供外汇贷款的方式进行。该类贷款以内地银行提供担保而界定为银行间贷款，不作为公司贷款在银行资产负债表上出现，内地银行资产负债表就不显示发放贷款行为，因而不受信贷监管。

从以上分析可以看出，银行理财相关部门是整个影子银行体系中最重要的交易对手或中间人，证券公司、信托公司、基金公司以及其他证券化机构等非银行机构，通过这些部门，利用商业银行丰富的客户、资金和项目资源，成为名副其实的影子银行。其中，信托投资公司被认为是中国最具备影子银行特征的机构。此外，一些经监管机构核准的从事特定金融业务的非银行业金融机构，政府相关部门核准或报备的专业性公司，从事我国非正规金融业务的金融组织，资金富裕的大型企业，基于特定的业务类型，有时也可以将其纳入我国的影子银行体系。

三、当前我国影子银行体系存在的主要风险及监管政策评价

我国影子银行体系的发展本身，是金融创新的一部分。同时，影子银行体系的发展，侵蚀了商业银行和传统资本市场的领地，加剧了金融体系的脆弱性，在一定程度上成为威胁国家金融安全的隐患。第一，影响宏观调控政策的实施效果。影子银行业务的资金成本相对较高，不断抬高的资金成本制约实体经济的健康运行，甚至造成金融投资挤压实体投资的局面；当国家实施紧缩性货币政策时，影子银行因其具有准入门槛低、隐蔽性强、缺乏监管等特性，迅速在市场上成长，抵消了银行体系的信贷收缩，影响到国家货币政策的效果；影子银行提供的资金流入房地产、大宗商品等高风险领域，扰乱了社会融资秩序，影响了商业银行信贷体系正常运行，对国家产业结构调整、实体经济发展造成不利影响。第二，金融风险的传染性显著增加。经济增长下行压力、产能相对过剩矛盾加剧背景下，银行体系风险的关联度、复杂性和隐蔽性逐步上升，守住风险底线的压力增大。例如，资产池类业务和银行表内自营业务频繁进行交易，实际上是以表内业务为表外业务提供隐性担保，容易引发系统性流动风险。如果影子银行体系的风险最终传染到传统银行体系，将增加金融体系的关联度和系统性风险。第三，对现有监管体系提出挑战。影子银行体系中的部分机构和业务受多家监管部门监管，有的也受到地方政府部门监管，不同程度存在监管盲区、监管重叠的情况。系统性风险监管的迫切性对现有分业监管体制提出挑战，加强影子银行体系监管已成为当前金融监管的迫切任务之一。第四，银行理财规模的不断扩大，引起了对有关产品风险的广泛关注。从信托、部分银行表外理财资金投向来看，主要集中在房地产市场及地方政府债务融资领域。随着融资过快增长，尤其是地方政府债务的扩张，地方政府债务融资领域积累的风险在加大。第五，民间借贷活动的风险正在积累。由于缺乏统一完整的制度体系，民间融资活动长期处于法律或政策的“灰色地带”。如何规避风险，使民间借贷市场更加规范和有序发展成为当前各方高度关注的话题。

当前采取的监管政策主要涵盖以下方面：第一，控制发行银信合作产品。银监会发文对银信合作业务进行规范时，强调融资类业务包括但不限于信托贷、受让信贷或票据资产、附加回购或回购选择权的投资、股票质押融资等业务；对融资类业务进行余额管理，规定融资类业务余额占银信合作业务余额的比例不得高于30%。银监会更进一步规定，理财产品中的贷款和票据资产在进行监管指标计算时，须等同于自有信贷资产计算，银行理财信贷监管套利的空间已大幅缩小。由于部分银行发行高收益的超短期理财产品，进行变相的高息揽储，引发了存款市场上的恶性竞争，2011年监管部门叫停了一个月以下短期理财产品的发行。针对一些银行在银行理财业务开展中存在的规避贷款管理、未及时隔离投资风险等问题，监管部门及时出台了多项制度措施。第二，加强银行承兑汇票业务监管。2012年，银监会要求银行业金融机构加强银行承兑汇票业务统一授信管理，科学核定客户票据业务授信规模。银监会还要求银行业金融机构重视银行承兑汇票业务风险，加强客户授信调查，严格审查票据申请人资格、贸易背景真实性及背书流转过程合理性。第三，杜绝信贷资金流入民间借贷市场。银监会要求，应进一步完善以日均存贷款为基础的统计、监测和考核机制，坚决取消单纯依赖时点指标考核的做法；加强对商业用房抵押贷款、个人消费贷款等非住房类贷款的管理，加大对假合同、假按揭等违规行为和转按揭、加按揭等做法的打击力度，密切关注二、三线城市的房地产市场风险。第四，加强担保管理，纯粹的政府财政担保类型信用项目已经无法报批。同时，地方融资平台必须要提供实体抵押物，其抵押率一般是要5折以下，从抵押安全抵押环节上，加强了风险控制。

四、防范化解我国影子银行体系风险的监管对策

1.处理好加强监管与鼓励创新、金融安全与市场效率的关系。监管实践中，既不能轻视影子银行体系的风险，也不能禁止影子银行体系的创新发展。具体来说，应当有针对性地实施差别化监管，宽严相济、疏堵有别，兼顾市场需求与风险平衡，避免一些非法影子银行恶性风险的积聚爆发，同时为一些合法的影子银行提供必要的发展空间。

2.完善法律体系和统一监管规则是防范风险的重点。为了杜绝法律模糊或缺失、政出多门不统一所导致的风险累积和传递，应当针对具有同类性质的影子银行业务或产品所涉及的法律属性和监管规则，制定全面统一的法律体系。例如，完善资产证券化相关法律体系，规范当前各类金融机构开展的资产证券化活动。再如，梳理涉及民间借贷的法律法规，通过立法建立完善的风险隔离机制，规范民间融资活动。

3.加强影子银行体系的体制机制建设。我国大部分影子银行系统主体的内控约束机制不完善，现代企业制度和法人治理结构薄弱，业务经营和财务制度存在很多漏洞，内部风险管理体系建设欠缺。一旦发生外部波动和异常冲击，容易引发非法集资、资金链断裂等一系列问题。因此，应当加强影子银行体系的体制机制建设，建立健全内部控制，促进各项监管措施落到实处。

4.加快推进利率等货币政策工具的市场化改革。传统的数量政策主要针对的是银行的负债和银行的资产，而影子银行业的发展恰恰是绕开了这些政策手段。货币政策迫切需要从对数量型的政策工具的依赖上，全面转向主要依靠价格型政策。应当进一步推动存贷款利率的市场化改革，逐步扩大银行业存贷款利率的浮动范围，放宽自主定价权限，使资金价格能够真实反映市场供求状况。

5.构建涵盖影子银行的宏观审慎监管框架。宏观审慎政策的核心是，监控所有当事人表内外资产和负债并表后的资产负债表，尤其关注并表后的杠杆率。在充分理解宏观审慎监管框架的意义和重要性的基础上，还应当将影子银行体系纳入社会融资总量统计体系，为宏观审慎分析提供必要的基础性数据，开发并完善宏观审慎的政策工具，探索逆周期调节机制以及杠杆率动态调节的方法和策略。

6.细化对影子银行的微观审慎监管安排。加强影子银行的信息披露，充分发挥央行的市场决策者作用，提高金融产品和金融市场的透明度，完善场外交易市场的信息披露，加强对信用评级机构信息披露的监管；划分影子银行与商业银行的风险区隔，督促商业银行将一些高风险的表外业务转化为表内业务，增加影子银行现有的资本与拨备计提；完善对影子银行体系的监测方法，深入细分并识别期限转换程度、流动性转换的深度以及信用风险转移程度等关键风险点。

7.加强监管协调，避免监管漏洞和监管套利。影子银行已经具有明显的跨行业趋势，金融机构对类混业经营有着极大的渴望，实行集中统一的监管模式必然是最终的发展方向。因此，既需要金融稳定理事会等国际组织需要发挥更大的协调作用，防范金融风险的跨境传染，也需要在在国家层面建立和完善监管协调机制。在一国之内，为了共同维护金融体系的稳定，中央银行、金融监管机构、政府职能部门以及民间组织应当相互协作，形成强有力的监管合力。政府部门还应当考虑对影子银行的救助机制的建设，防止系统性风险的形成。

8.加快与影子银行相关的法律法规建设。加快对私募基金、典当行、小额贷款公司、融资性担保公司、网络贷款平台等新兴金融机构的法制化进程。在明确各类影子银行准入条件、监管主体和监管方式的基础上，重点对其负债资金的来源和杠杆率的应用作出严格限制。加强民间融资活动监管的法律法规的建设，尽快出台保障和促进民间金融规范化发展的法律法规，使之与传统银行的信贷共生互补，更好地服务于实体经济。

第九，增强投资者风险意识，加强投资者权益保护。金融消费者对财富管理服务的迫切需求，是影子银行体系不断创新发展的背景和动力。然而，影子银行“不透明”和变化多端的特性，往往损害金融消费者的利益。应当深刻反思以往监管措施的效果，进一步建立健全金融消费者保护机制。具体来说，要通过金融改革来重塑投资者的风险和收益意识，破除政府隐形担保，提高利率市场和产品的定价有效性，引导居民正确地进行资产配置。一方面，重视对投资者风险意识教育，引导投资者理性投资；另一方面，通过加强对“影子银行”行为的市场监督，加大对投资者权益保护。

五、发挥审计在我国影子银行体系有序发展中的作用

审计机关应当不断拓展审计领域，客观反映影子银行体系运行的基本情况，提高审计机关发现和反映问题的综合性、宏观性和时效性，推动影子银行体系在鼓励金融创新、满足融资需求、繁荣金融经济的过程中发挥正能量。

1.分析影子银行体系重大违法违规问题的特点和规律。从金融审计实践看，影子银行相关领域的重大违法违规问题及和经济犯罪案件，主要呈以下特点：涉案领域广，违法犯罪行为可以拓展和延伸至影子银行体系能够影响到的所有领域；手段隐蔽，这一领域的金融犯罪案件，往往跨行业、跨领域和跨市场，对审计查处大要案工作提出了业务挑战和技术难题；三是社会危害性强，影响面大，性质恶劣，容易诱发该领域累积的各种风险，进而破坏金融秩序，影响金融市场稳定。只有认真研究和分析影子银行体系腐败案件发生的特点及规律，逐一梳理案件的多发领域、新型手段和客观条件，才能不断提高揭露和查处影子银行体系重大违法违纪案件，有效维护国家财经法纪和金融资产安全。

2.揭示影子银行体系发展中的突出矛盾和风险。在经济发展和金融深化的特殊阶段，经济运行体制尤其是金融体制中的一些深层次的问题和矛盾，已经开始日益凸显，阻碍着经济社会的全面协调可持续发展，亟待引起重视。审计工作中应当进一步加大对影子银行体系及相关经济领域中有悖金融结构优化、妨碍金融资源配置效率提高、影响金融市场稳定等方面问题的反映力度。通过深入揭露问题和矛盾，推进经济发展与金融创新的协调发展，防止出现系统性风险，切实维护经济安全和金融安全。

3.强化重大政策措施落实情况审计力度。涉及影子银行体系监管的相关重大政策措施，是国家宏观调控政策的具体体现。政策措施，能否得到及时有效落实，关系到金融对经济的调节力度，关系到经济社会能否平稳发展。在审计工作中，应当高度关注影子银行相关政策措施的落实，并切实体现到审计工作发展规划、审计项目计划和审计工作方案中。在各专业审计领域的审计立项、审计准备、审计实施和审计终结各阶段，都应当把落实有关影子银行体系监管的政策措施作为考虑因素。

4.揭示影子银行体系运行的体制机制性障碍。当前，影子银行体系所累积的风险，仍然是促进金融稳定、打造中国经济升级版的制约因素。国家审计在影子银行体系监管领域发挥作用，就是要通过揭示问题，发挥审计在揭示现有影子银行体系下实体经济资金成本上升、金融机构风险敞口、金融体系系统性风险等方面的作用，促进培育各类金融市场发展，推动利率市场化改革，增强不同监管机构之间的协调，推动健全完善金融改革相关制度，最终推进消除问题产生的根源。

5.发挥专项审计调查的优势。为了解决影子银行系统性风险和监管套利对金融稳定的威胁，审计机关应当发挥专项审计调查的优势，持续不断地进行监督。专项审计调查作为一种特有业务类型，其自身所具有的作用宏观、范围广泛、内容集中、方法灵活和建议及时等特点，决定了在推进影子银行体系健康运行中，可以发挥举足轻重的作用。只有适时调整影子银行体系运行中审计发挥作用的节奏、重点和力度，才能把科学审计理念贯穿到推进金融业务创新、维护金融市场稳定的的全过程。

6.加强审计业务研究和交流。影子银行体系运行中审计作用的发挥，虽不是全新工作，但需要全新的体制、机制、管理、经验和模式。应当围绕破解影子银行健康发展中的重大问题、普遍问题，结合审计实践精心选择课题，力争出一些有分量的、实用管用的理论成果；应当组织有关人员，其中也包括一线审计人员，在金融体制改革等相关领域开展了长期、系统的研究，尤其要分析影子银行发展中审计发挥作用的机理和路径，为各级审计机关领导决策提供科学依据。

7.建立信息和资源共享机制。防范影子银行风险是一项综合的审计任务，需要对现有审计资源进行科学配置，对潜在审计资源进行充分挖掘。审计机关应当建立健全协商机制，密切信息和资源相互共享的合作关系，加强审计情况的协调、沟通与交流。通过进一步完善信息和资源共享机制，不断调整审计资源配置与影子银行健康运行不相适应的方面，努力把审计系统各领域、各要素、各方面、各环节整合统筹在一起，全面提高审计工作层次和水平，最终形成力促金融市场平稳运行的良好格局。

8.改进和完善审计组织方式。一是立足于提高国家审计的宏观性、时效性和建设性，建立影子银行体系审计动态项目库，做好年度项目计划与长期发展规划之间的衔接，避免交叉重复、条块分割和各自为战。二是做好经济责任审计与各专业审计资源力量的结合。在统一组织框架下，组建专业复合型的审计团队，注重运用财政、金融、企业、资源环境等专项审计方法，加强对金融综合经营中跨行业、跨领域方面情况的审计力度。三是通过加强财政部、人民银行、银监会、证监会、保监会预算执行情况的监督力度，注重从国家治理角度反映金融宏观监管部门履职过程中值得关注的若干问题，积极促进货币政策与相关宏观经济政策的协调配合和有效落实。