公共服务视阈下的社会活力分析

文 （中共攀枝花市委党校，四川攀枝花 617000）

现代社会的发展不断提升人们的需求层次，经过30多年的改革开放，人们的物质生活水平有了显著提高，市场上可供选择的商品与服务琳琅满目，人们在选择私人物品与服务时有了更广阔的空间，但在教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域，可以选择的服务和产品却相对单一。长期以来，我国公共服务的供给主要依赖政府力量，以政府为单一主体的服务模式既不能满足人民群众日益增长的多元化、高质量服务需求，同时也束缚了社会活力的竞相迸发。

一、公共服务视阈下社会活力的表现形式

社会活力是指在一定自然历史条件下，一个社会有机体各个构成要素及其相互作用时具有的自我修复与自我完善的能力。社会整体发展的活力源于社会主体的细胞即人的活力、资源的活力和社会生产生活整体运行的活力，它是一个民族、国家兴旺发达的不竭动力。在公共服务体系中，社会活力表现为三个层面：

1.公共服务主体的活力。公共服务主体的活力表现为其能动性、积极性和创造性的充分发挥，既包括以政府为主的服务机构，也包括社会中有能力也愿意参与公共服务的个体和组织。使公共服务主体充满活力成为可能隐含三个前提：一是参与服务的人们能在自由、公平与开放的社会环境中有尊严的工作，以维系旺盛的生命力和乐观向上的人生态度。二是参与公共服务的社会组织在数量和类型上应该丰富多样，呈现 “百花齐放”、“百舸争流”的社会形态。三是参与公共服务的社会组织或个体之间能有效协调与整合以形成社会凝聚力、向心力和整合力。

2.公共资源的活力。公共资源是提供公共服务的基础性条件，主要包括社会资源、自然资源和行政资源。由于资源的稀缺性与公共性，其运行模式往往是不同利益主体间博弈的结果，政府作为公共资源的分配者，公共资源怎样提供，向谁提供以及提供的数量、方式等在很大程度上由政府说了算。公共资源的活力一方面表现为资源能够得到有效配置和利用，实现公共资源的社会价值最大化；另一方面，公共资源的公共性特征要求公共资源在分配过程中要体现公正、公平。

3.公共服务机制的活力。公共服务机制的活力表现为能实现其运行过程中的自我调控和自我更新，不断满足新的公共服务需求。公共服务虽是政府的主要职责之一，但是公共服务的组织和生产方式却是多种多样的，在不同国家由于历史文化和政治制度的不同，往往有不同的选择。如美国在公共服务领域通过引入市场机制，打破政府对公共服务的垄断，引导和鼓励其他社会组织和个人参与其中，在市场竞争机制下，各方参与力量不得不考虑如何以更低的成本来提升服务质量和效率。竞争的市场可以提升服务效率和降低生产成本，有研究表明：公共服务的竞争性外包平均降低25%-30%的成本，英国的经验也显示，一度是政府财政包袱的英国石油、英国航空公司、电信公司等转移为民营后，从1979年起，英国政府每年增加了50%的收入。［1］

二、我国公共服务体系中抑制社会活力的因素

1.政府单一主体的供给模式没有形成社会参与的合力。在一个充满活力的社会中，公共服务的供给应该是全社会主体积极参与的多种模式的呈现。我国公共服务的供给基本上是以政府为单一主体的供给模式，政府虽然在一定程度上可以解决公共服务的公益性问题，但在满足公众参与公共服务的需求以及政府工作人员提高服务的积极性方面显得不足。在以政府为单一主体的供给模式中，一方面，公众参与公共服务的渠道狭窄，相关的公共服务需求和信息处于封闭、半封闭状态，这直接影响到公民参与公共服务的能动性和热情；另一方面，它使得基本的经济规律在公共服务的运行过程中被屏蔽，在缺乏有效的竞争下，政府作为单独的服务主体，可以无视市场的变化和公众的需求，任意决定提供服务的类型、时间和质量等，缺乏提升公众满意度的动力。因此，在现有的公共服务体系下，参与公共服务供给的政府主体和社会主体的活力都不能得以有效发挥，更难以形成全社会积极参与公共服务供给的合力。社会是一个有机整体，它要可持续健康的发展就要形成社会参与的合力，活力蕴含在合力之中，如果社会缺乏个体要素的活力与整体的凝聚力，社会活力就如同无根之木，无源之水。

2.公共服务供给不足限制了社会自由选择的能力。活力社会首先是一个能够自由选择的社会，自由选择的前提是多样性。长期以来，我国公共服务供给整体呈现出供不应求的局面，不仅中西部地区的公共服务供给不足，即使是天津、杭州等东部经济发达城市，也出现供给不足的问题。如在公共教育服务上，市场上可供选择的“优质教育”资源供给严重不足，人们不得不在有限的教育资源下寻求体制外的选择空间，从而导致大量非法幼儿园的存在，让孩子放弃九年义务教育念私塾的家长，高考空巢班的出现等等乱象。公共服务的供给不足严重限制了人们在获得公共产品与服务时自由选择的权利。活力意味着自由，自由能为活力激发提供最大的选择空间，在充满各种可能性的空间中社会主体才能达到最为自主和活力极度释放的状态。因此，公共服务供给的不足使人们没有办法按照人性的内在需求去充分享受参与、竞争、选择公共服务的自主和自由，甚至还容易造成强制消费的现象，即政府生产什么，生产了多少，公众就得消费什么，消费多少，人们参与社会实践的自由受其限制，社会活力也必然受到制约。

3.公共资源配置不合理抑制了社会建设的动力。公平是人们进行社会建设的动力源泉，可以有效地激发社会活力。从现实情况看，公共服务资源配置不公是我国当前社会的普遍现象。城乡、区域间基本公共服务存在较大差距，如卫生资源配置方面：包括医院和医务人才等医疗卫生资源的80%集中在大城市，而80%的患者却集中在农村地区；中国享有医疗卫生保障的人约占15%，主要是国家公务人员群体，而大多数社会低收入群体的基本医疗服务却得不到有效覆盖。［2］社会是由个人组成的，对每一个社会成员来说，基本公共资源的配置是影响其参与社会建设的重要动力。一方面，人们本能地希望流向资源更多的地区，但一个城市的承载能力有限，当其不堪负重时，就会出现城市和农村公共资源双缺的尴尬局面；另一方面，在公共资源的配置上，人们既患寡更患不均，当公共服务资源只为少数人所享有时，社会中大多数人参与社会建设的动力必将受挫，而社会活力也会走向窒息。

三、完善公共服务，激发和释放社会活力

1.实现政府公共服务职能的理性回归。在改革开放初期，我国经济社会基础相对薄弱，中央制定了以经济建设为中心的发展战略，30多年过去了，中国的经济改革创造了举世瞩目的发展成绩，人民的生活水平也得到了大幅度提高。但在公共服务领域，和人民切身利益相关的教育、医疗卫生、社会保障和环境等问题却相对欠缺。长期以来，一些地方政府唯经济论，不惜一切代价发展地方经济，反而忽略和淡化了其生产和提供公共服务的基本职能。经济发展的最终目的是为了更好的服务人民，让发展的成果为人民所共享。习近平任总书记第一次与中外记者见面会上就指出：“人民期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”［3］面对人民的众多期盼，只有将公共服务作为政府的主要职能或核心职能，依法明确规定各级政府公共服务的职责权限，加大政府对公共服务的投入力度，实现政府理性回归到公共服务职能的提供与保障上来，才能切实促使各级政府高度重视公共服务职能，以满足人们日益增长的公共服务需求。

2.向社会力量进一步放开公共服务领域。长期以来，政府在社会管理与服务中受制于传统“管制”理念的束缚，习惯于按照计划经济的思路和模式直接向社会提供服务，严重束缚社会资源和生产要素的自由组合与优化配置。在公共服务需求日益增长的今天，公共服务领域必须要向社会开放，充分吸纳社会力量的广泛参与，在相互协商与合作中实现优势互补。一方面因为政府没有能力满足社会多层次、多元化的公共服务需求，客观上需要社会力量来进行补充；另一方面，越来越多的社会组织和公众在满足自己需求之后期望进入公共服务领域，他们有意愿也有能力参与公共服务的生产和提供。2004年，自然之友和北京地球村等六家组织发起并组织了 “26度空调节能行动”，此行动得到了全国51家民间环保组织的响应和支持，也得到了公众的积极响应，全社会由此掀起了一股空调节能热潮。2006年，全国各级政府部门开始加入进来。2007年6月，国务院办公厅下发了《关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知》，要求所有公共建筑夏季室内空调温度不得低于26度。［4］

3.构建合理的多元化公共服务供给机制。多元化的公共服务供给是指政府、社会组织与公众等多元主体采用多种方式，充分发挥自身优势共同参与公共服务的生产和提供，以形成公共服务供给的良性运行机制。多元供给的特征在于公共服务由多元主体供给，多元主体能够合作提供公共服务，多元主体之间也存在市场竞争。政府在构建多元化的公共服务供给机制时，首先，要注意保障社会不能和不愿意提供的服务供给。如：国防、基础设施等。因为民营资本的逐利性与公共服务的公益性之间可能会产生不可调和的矛盾，提供社会不能或不愿意供给的公共服务既是政府的合法性基础，也保障了公共服务的公共价值属性；其次，在可私营化的公共服务领域引入市场竞争机制。服务质量能否提高的关键在于提供服务的各方力量之间是否存在竞争，而不在于服务到底是由公共部门还是由私人部门提供，私人部门有适应竞争的组织结构和激励机制，因此在可由私人部门提供的公共服务领域可采取合同出租、政府采购、特许经营或参股等方式引导私人部门参与公共服务；最后，鼓励社会提供和自我协助。社会作为政府和市场外的第三种力量，是公共服务供给的有效补充。

4.尊重和保障社会自主选择公共服务的权利。在公共服务体系中，政府有提供服务的义务，但没有控制社会自主选择公共服务的权力。社会自主选择公共服务的权利是指社会成员和组织对公共产品与公共服务的提供主体、数量、品质以及供给方式上的话语权与决定权。具体表现为社会成员在不期望消费的公共服务领域有拒绝的权利，在需要供给公共服务的领域能够自主选择适合自己的服务主体、服务方式和服务内容。如：医疗卫生方面，病人可以根据自身情况自主选择医院、医生；教育领域，家长可以根据学校的课程设置或教学模式以及子女的特点为他们选择理想的学校。随着科技信息的不断发展，人的活动空间已不受国籍和地域限制，人们在购买私人物品时，本地区限制的商品可以通过网络在其他地区购买，海外代购则可以避开各种高额税费，任何想要控制人们自主消费的意愿在这个时代最终都会落空。因此，政府要尊重和保障社会自主选择公共服务的权利，要建立以公众需求为导向的公共服务机制，改变过去自上而下供给公共服务的方式，由“为民做主”升级为“由民做主”，尊重公众的主观意愿；要保障公众对公共服务信息的知情权，如公共服务的供给时间、地域、内容、方式等的具体安排，这是公众进行公共服务选择的基本前提。

5.实现社会公共资源的公平配置。实现公共资源的公平配置就要保障社会成员对公共资源和社会财富的合理分配和享用，实现社会价值的最大化。首先，鼓励社会力量进入公共资源开发利用领域，营造公平竞争的社会环境。在我国，电力、电信、油气等垄断行业廉价甚至是免费获得全民所有的公共资源，他们付出的少却得到很多，在和其他企业的竞争中具有不公平的竞争优势，其产生的垄断利润没有转化为公共利益，还进一步加剧了收入分配的不公。其次，实现城乡公共资源均衡配置。我国公共资源的配置优先考虑的是城市，城市拥有更完善的基础设施、教育、医疗卫生等公共资源，即便是进入城市工作的“农民工”，也没有资格享受城市居民与生俱来的公共福利，因此要实现城乡公共资源均衡配置，应加大对农村基础性公共资源的供给，改善农村居住环境的软硬件。同时要加快户籍制度改革，逐步消除户籍制度在公共资源配置中的影响，使城乡居民能平等的享有公共资源。最后，建立覆盖全体社会成员的社会保障机制，在社会保障、社会福利等公共资源上实现人人共享社会发展成果的基本宗旨。

［1］E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍等译.北京:中国人民大学出版社,2002.

［2］陈丹,唐茂华.关注公共资源配置的公平性问题［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/GB/49154/49156/7766672.html.

［3］习近平系列重要讲话读本:让老百姓过上好日子［EB/OL］.http://opinion.people.com.cn/n/2014/0710/c1003 -25264271.html.

［4］ 自然之友. 我们的成就［EB/OL］.http://www.fon.org.cn/index.php/index/post/id/32.