“国家—社会”视野中的社会组织管理创新

文 （..中共衢州市委党校，浙江衢州 3400）

党的十八大提出加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制，十八届三中全会进而提出 “正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”的要求，确立了社会组织在社会管理中的功能，并将城乡社区服务类的社会组织作为重点培育和优先发展的对象。正确处理政府与社会关系是社会管理创新的前提，政府社会管理创新的动力又为社会组织管理创新提供了机遇。“国家—社会”关系理论是以国家与社会分化为基础的，探讨在国家与社会存在分离或依赖的前提下，国家与社会之间可能存在的种种关系，并以此来指导活跃于社会之间的各种组织与政府关系。从“国家—社会”视角研究城乡社区类社会组织的管理问题，对于社会组织如何突破发展中困境、激发自身活力，以及政府如何引导社会组织发展、释放社会组织活力提供思路。

一、社会管理中的社会组织

社会管理是指“以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。”［1］定义揭示了社会管理的几个特征：一是社会管理的价值取向是以维系社会秩序为目标，包括社会关系的稳定、社会认同的增进、社会公正的实现、社会问题的解决等具体内容；二是通过社会主体的相互协同来实现，包括政府组织、社会组织以及个人等。社会管理涉及社会中各类主体的共同利益，这是各方参与社会管理的基础，缺失哪一方的参与，必将影响到社会活力。从强调某一主体的功能出发，就会演化出不同的社会管理类型。如，突出政府功能，就会有政府主导型的社会管理；突出社会主体功能，就会有社会主导型的社会管理。三是社会管理在方法手段上已经超越了传统的管理，走向治理，治理所强调的“参与、互动、合作、服务”等精髓在社会管理创新中得到全面体现，这是政府组织和社会组织之间的独立与合作关系得以存在与发展的基础。

行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类是当前重点培育和优先发展的四种类型社会组织。其中城乡服务类社会组织是指在城市街道、社区或农村乡镇、村内设立的，从事教育、卫生、文化等活动，以满足特定成员的需要为目的，具有非营利性、公益性、服务性等特征的社会团体或民办非企业单位。

我国城乡社区服务类社会组织是在改革开放以来政府职能转变、经济社会发展水平加快、城乡社区居民需求多元化等背景下兴起的。改革开放以来，高度集中的计划经济体制被打破，以市场经济为导向的各类经济组织兴起，原先以单位为主的社会主体让位于其他社会主体。不同利益主体的出现导致了新型社区的发展，对政府的经济、社会管理职能提出了严重的挑战。为了适应市场经济对改变以往那种“大政府、小社会”模式的要求，政府尝试着向社会放权，有意识地培育那些能承接政府某些职能的社会组织。随着政府对民生事业发展逐渐加大投入，政府鼓励、扶持下的各种教育、文化、卫生领域的社会组织不断发展，尤其在城市社区，这种满足居民物质文化生活的社会组织日益成熟，促进了一个依赖政府又独立于政府的社会领域逐渐形成，实现了政府与社会的良性互动。

二、“国家—社会”视角下的社会组织管理模式

“创新社会治理体制”成为当下我国理论与实务界关注的重大问题。根据国家与社会关系的不同形态，社会治理模式主要有无主地、国家控制社会、社会参与国家、国家社会合作、国家社会共生、社会自治等模式。［2］科斯顿从社会组织与政府的关系密切程度、权力分配状态、互动状态等八个指标出发，将社会组织与政府的关系总结为抑制、对抗、竞争、合约、第三政府、合作、互补及合产等八种关系。［3］在国家—社会关系的视角下，社会组织同时受到国家与社会的双重制约，以哪一方力量为主导，就会产生不同的管理与服务模式，即形成政府主导型的社会组织管理与服务和社会组织自我管理与服务、独立机构管理与服务三种模式。

1．政府主导型的社会组织管理与服务模式

政府主导型的社会组织管理与服务模式是由政府直接管理或具有政府背景的其他群团组织对社会组织进行管理与服务的模式，代表形式是北京枢纽型社会组织。2008年北京市相关文件指出：枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。北京选择行政色彩浓厚的妇联、工会、共青团等群团组织为首批枢纽型社会组织，承担起原本政府的对社会组织管理与服务的职能。这种模式的优点是保证政府对社会组织承担起原本政府的对社会组织管理与服务的职能、保证政府对社会组织的政治及业务方面的管理，缺点是群团组织本身是行政化的组织，可能会导致对社会组织服务不足、效率低下等问题。

2．独立机构管理与服务模式

独立机构管理与服务模式是由专门的机构承担对分散的、缺乏联系的、规模较小的社会组织进行管理与服务的模式。代表形式是上海和浙江的社会组织服务中心。2007年上海静安区“1+5+X”社会组织联合会是最早的尝试。2011年上海市在《进一步加强本市社会组织建设指导意见》中，确定了“分类建设、分类扶持、分类管理”的基本思路，建立起比较完善的社会组织工作体系。2012年浙江省发布了《浙江省民政厅关于加快社会组织服务平台建设的意见》，具体要求在2012年11月底前建立市级社会组织服务中心，服务中心明确职能和任务，为社会组织提供交流、孵化、登记和项目运作等服务，促进社会组织和志愿者参与社会建设及公共服务。这种社会组织管理模式由于集中分散的社会组织形成合力，培育发展公益类专业性社会组织和领军人物；搭建服务平台，承接服务项目，倾听反映诉求，推动政府购买服务，在惠及百姓民生、维护社会稳定、建设和谐家园等方面发挥了不可替代的作用。

3．社会组织自我管理与服务模式

社会组织自我管理与服务模式是由独立于社会组织以及政府以外的第三方对社会组织进行管理与服务的模式。代表性的形式是行业协会，适用于那些具有共同行业特征的社会组织，这类社会组织具有高度的专业性，其他管理机构难以承当专业化的监管与服务职能。这种模式的优点在于独立性、权威性和强制性等方面。由形式上独立的行业协会承当起对本行业各社会组织的管理与服务，可以最大限度地保护社会公众的利益，提高对社会组织管理与服务的效益。

三、社会组织管理创新中政府的行动目标与逻辑

十七到十九世纪期间，西方近代自由主义学者提出并形成了成熟的国家—社会关系理论。无论是社会先于国家还是国家高于社会，或者经济基础决定上层建筑的理论，“市民社会—国家”作为一种用来分析国家或政府与社会关系形式以及政府组织与社会组织关系的理论框架，是个具有很强解释能力的工具。西方最初意义上的国家—社会关系大多是从两者此消彼长的分离与对立关系来解释的，于是，两者关系存在强国家、弱公民社会；弱国家、强公民社会；弱国家、弱公民社会；强国家、强公民社会等可能。［4］事实上，国家与社会并非总是处于分离状态下，国家与社会之间在分离基础上的交换与合作总是存在的。美国学者米格代尔提出了“国家在社会中”分析理论，“国家和社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，他们在结构、目标、支持者、规则和社会控制上都在发生变化，他们处于不断的相互适应过程之中。”［5］这种相互适应的变化过程就是国家与社会交织在一起：国家需要控制社会，也需要社会的支持；社会依附于国家，又独立于国家。政府和社会组织都是追求自身利益最大化的组织。“对于权威主义政府来说，一切社会组织具有‘双重属性’。一方面，它是一种挑战力量，因为社会组织是最有力的集体行动的载体之一；另一方面，它又是一种辅助力量，因为社会组织可以为社会提供公共产品，而这也正是政府应尽的职责。”［6］政府总是会通过一些策略吸纳社会组织的积极因素，同时，社会组织也加强自律，寻求两者的共性，使国家与社会从分离走向融合。

我国传统社会形成的“政治国家”与“乡土社会”结构，某种程度上可以用西方的国家与社会关系理论来解释。建国以后国家完全吸纳社会，国家与社会同质化。改革开放以后，国家权力逐渐从基层收缩，基层自治有了很大的发展空间，基层组织也随之兴盛起来，作为国家辅助力量的社会也逐渐成熟起来。伴随着国家与社会关系的变迁，政府与社会组织的关系也经历了严格管制、多重管理、双重管理、放宽管制等阶段。在此变化过程中，基层社会的自下而上的需求、国家权力机构的回应与扶持共同推进了国家与社会关系的良性互动。

长期以来，国家与社会关系受到社会控制与资源汲取两大因素的影响。在国家的有效治理中，这两种因素是相辅相成的，这两种能力决定了国家治理能力以及国家统治的合法性。社会组织可以通过共同的利益需求把社会分散的个体集中起来，形成合力，即保护社会个体的利益，又有效地制约国家权力的入侵。如果国家能够与社会组织建立有效的沟通机制，对于国家而言就能实现社会控制与资源汲取两大目标。因为 “社会控制是在一个冲突环境中，一个组织与另一个组织斗争的资本。当有着高度社会控制力的时候，一个国家能动员其民众，有效地攫取社会剩余，并获取对抗外敌的强大力量。对内来说，国家工作人员能够摆脱各种社会组织的影响，获得按自身偏好来决定社会该采用什么规则的自主性。”［7］西方学者认为，“一个民主政体通过嵌入到有公民社团构成的紧密的关系网络中得到保护，这些公民社团包括俱乐部、贸易联盟、自愿性社团、教堂、家长—教师协会、体育俱乐部以及诸如此类能够产生社会资本的组织。关系网络越是密切，公民生活与政治团体和国家制度之间的桥梁便越是巩固。活跃的、自愿性的和非政治的群体与关系网络，使民主政体变得更加巩固，并保护它免受国家的攻击。”［8］正是在这个意义上，国家与社会的合作，是国家与社会互相确权、增权的过程：国家组织通过社会组织的支持实现了自己的双重目标；社会组织也通过国家组织的扶持，壮大了自身实力，赢得了更大的生存空间。

作为国家组织，政府在处理与社会组织关系时，有更大的动机促成国家与社会的合作。十八届三中全会确认了地方政府“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”的四大职能，这主要是围绕着政府与社会、政府与市场之间关系来界定的，作为社会与市场中最活跃主体的社会组织，无疑是政府、市场、社会之间的重要桥梁，它一头连着政府、市场与社会，另一头连着分散的个体。它的运作逻辑是组织分散的个体，形成合力，参与市场、监督政府。“公民社会的参与者作为主体利益代言人和社会服务提供者而进行各种活动的，他们通过引用各种战略和方法，开展不同的运动和项目来进行政治宣传。”［9］它的基本手段就是利益代言和公共服务，在这个过程中形成社会秩序。社会组织的行动目标与运作逻辑与政府是高度重合的。尤其是政府的公共服务与社会管理职能的履行，随着政府行政管理方式的转型，越来越依赖社会组织的支持，法治型政府和服务型政府失去了社会组织的支撑也是不可行的。现实需求和客观基础决定了政府必须转变以往对社会组织的控制模式，向合作模式的转变。政府与社会组织的合作关系是符合共同的行动目标，通过优势互补，在各自领域发挥相互协调功能，实现社会治理。

四、社会组织管理创新中政府的行动策略

发展中的国家与社会，各自职能逐渐变得清晰，同时两者的边界却日益模糊。“社会中的国家”或“国家在社会中”强调的是两者的互相嵌入：国家在规范社会的同时，也增强了自身的理性；社会在影响国家的同时，也限制了自身。毕竟，在“强国家、弱社会”传统的现实转型中，起主导作用的还是国家，尤其是政府的以“激发社会组织活力”为导向的社会组织管理创新是必然的。

第一，政府向社会组织放权。以服务型政府建设为指导、以提高政府服务能力为目的，遵循适当性、合法性、有效性的原则，政府必须进一步清晰自己的权力清单，明确哪些是可以向社会组织放权的，特别是那些适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。必须把政府相关职能和工作事项按不同性质，以委托、授权、购买服务等形式，按有关规定通过公平、公正、公开的方式转移给符合条件的社会组织承接，如制定行业标准、行业规范、资质评审、社会服务等事项，可以逐步转移给社会组织承当，政府着重做好对社会组织承接服务的过程监管和服务效果的验收等工作。

第二，支持和发展自愿服务组织。从社会组织的生成与生存来看，社会组织存在的最大理由是承接政府服务社会的部分职能，因此，支持和发展自愿服务组织是政府妥善处理政社关系的主要目标。实现这一目标的主要措施，一是通过资金、人才等扶持手段支持社会组织的发展。大多数社会组织在发展中的最大困难之一是缺乏足够的活动资金与人才支撑，政府应该采用扩大直接资助或购买服务的方式支持社会组织的发展，还要加大社会组织管理与服务人才的培养，提高组织发展能力。二是要通过政策支持自愿服务组织的发展。如改变以往双重管理的模式，对于许多城乡服务类的社会组织，放松这类社会管理的活动空间。康晓光、韩恒通过对一些非政府组织的特征进行实证研究，认为中国各级政府基于自身利益的考虑，同时根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，提出了社会组织管理的“分类控制”模式，即对不同的社会组织采取不同的控制策略。［10］采用成立备案制，即只要符合设施、人员、专业知识等基本条件，就可以到主管部门直接登记成立，而后开展活动，为社会提供更多的服务，弥补政府服务的不足。

第三，规范社会组织发展的环境。一般而言，社会组织发展环境包括外部环境和内部环境。从国家与社会关系来看，外部环境的建设主要是国家的职责，内部环境的建设需要国家对社会的支持。就外部环境而言，政府需要进一步完善社会组织管理的法律体系，减少对社会组织过度管制的制度，减轻对社会组织活动的不必要控制；积极转变政府职能，转变管理和服务理念，用经济、行政等手段支持社会组织的自我发展；完善市场经济的发展，建设法治政府，加大社会组织管理以及相关法律制度的实施力度，培育良好的法制环境。对于内部环境而言，就是要扶持社会组织的发展，培植社会组织自律意识以及自我管理意识，通过完善的内部监督管理制度，减少不必要的行政干预、调控，实现社会组织自我管理。

十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革目标，国家治理体系的核心是如何处理政党、政府、市场、社会的相互关系，如何处理好政社关系是国家治理现代化的一项重要指标。良性的政府与社会组织的关系，总体上应该是合作互补的关系。在基础上，政府管理的行动策略应该是扶持、监督与引导，积极转变政府管理职能的同时，规范社会组织的发展，促进国家与社会的互相增权，实现政府治理创新和提高社会组织活力的双重目标，这是国家与社会关系的应有逻辑。

［1］马凯．努力加强和创新社会管理［J］．求是，2010（20）：8-13．

［2］郭凤英．“国家—社会”视野中的社会治理体制创新研究［J］．社会主义研究，2013（06）．

［3］刘传铭，乔东平，王金顺．我国政府与社会组织之间的关系研究——基于北京、上海、广州、深圳的调查研究［J］．经济研究参考，2012（22）．

［4］何增科、俞可平．“社会主义与公民社会”全球化时代的“社会主义”［M］．北京：中央编译局出版社，1998：185．

［5］Joe S.Migdal．State in society：Studying how states and societies transform and constitute one another ［M］．Cambridge：Cambridge University Press， 2001：257．

［6］卢宪英，韩恒．非营利组织前沿问题研究［M］．郑州：郑州大学出版社，2010：5．

［7］［美］乔尔·S·米格代尔著．强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力［M］．张长东、朱海雷、隋春波、陈玲，译．张长东，校．南京：江苏人民出版社，2009：33-34．

［8］［英］凯特·纳什，阿兰·科斯特．布莱克维尔政治社会学指南［M］．李雪、吴玉鑫、赵蔚，译．杭州：浙江人民出版社，2007：234．

［9］［德］康保锐．市场与国家之间的发展政策：公民社会组织的可能性与界限［M］．隋学礼，译校．中国人民出版社，2009：113．

［10］康晓光，韩恒．分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究［J］．社会学研究，2005（06）．