国家宏观调控过程中的角色定位、偏差及矫正

陈青山

(华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079)

宏观调控的理论要义发轫于西方国家“政府与市场之间的关系”的争论当中。在我国，“宏观调控”的形成经历了“宏观调节－宏观控制－宏观调控”的过程［1］。它是改革开放以来经济发展过程中渐为人们认可的经济学术语。

我国的经济发展经验表明，建立社会主义市场经济体制必须建立与之相适应的有效的宏观调控体系。国家宏观调控是社会主义市场经济的内在要求，是建立在市场调节基础上的适度干预，这种制度安排既切合我国经济体制改革的目标追求，又符合国际领域内的市场经济建设规律，对于完善社会主义市场经济体制具有重要作用。因此，研究有关国家宏观调控的问题是极具意义的。鉴于此，笔者试图以一种角色扮演的视角简要分析国家宏观调控过程中的参与角色以及相关问题。

一、角色定位:国家宏观调控过程中的两种角色

“角色”原本是戏剧中的名词，在20世纪二三十年代被引入社会学，进而发展为社会学领域的重要理论之一。一般来讲，社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为模式，它是人们对具有特定身份的人的行为的期望，它构成社会群体或组织的基础［2］。那么在国家宏观调控过程中，存在哪些影响宏观调控过程的角色，政府扮演何种角色，除政府之外是否还存在其他参与角色影响国家宏观调控过程。在此，笔者从角色正当性的角度提出以下两种角色:正当性角色与非正当性角色。

(一)正当性角色:政府

宏观调控是一项复杂艰巨的工作，长期以来的宏观调控实践证明，宏观调控已成为国家管理经济活动的主要手段，成为影响国计民生的重要方面。《中华人民共和国宪法》第15条明确规定:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。政府作为国家权力的“发言人”，代表国家行使宏观调控权，在国家宏观调控中扮演着重要角色，在宏观调控体系中处于举足轻重的地位。因此，对政府的角色定位是正当性角色。

在此，将政府简要分为中央政府与地方政府。在宏观调控过程中，中央政府从全局角度对国民经济进行“粗调控”，主要是制定大政方针政策，引导经济的发展，工作的着力点是在加快结构调整、深化体制改革和转变经济增长方式上［3］。地方政府，指除中央政府以外的政府机构的统称，它在宏观调控过程中扮演的角色是双重的。一方面是“执行者”角色，作为中央政府的下属机构，接受中央政府的领导，配合中央政府的宏观调控;另一方面是“决策者”角色，作为地方的主要领导力量，从区域角度对本区域的经济进行“细调控”，主要是执行国家的宏观调控政策，全面指导区域经济的发展。在宏观调控过程中，地方政府必须在这两种角色之间寻求自身的平衡。

(二)非正当性角色:利益集团

利益集团是指有相同或相近的利益价值取向，利用不合理的体制和政策，利用垄断地位获取不合理的、甚至非法的利益的动态同盟。它的出现是整个社会发展到一定阶段的产物，也是一个必然的现象［4］48。一般来说，大多数的利益集团都是权力与资本的结合，如在日本企业界组成的经济团体联合会等此类团体，构成的“财界”即是一种利益集团。它与政党和官僚共同形成日本权力制度的三大支柱，一般被认为是后两者的基础［5］。在国家宏观调控过程中，利益集团处于被调控的地位，但实际上却发挥着重要作用，俨然成为一种超政府力量。尤其是在宏观调控政策的制定领域，利益集团往往利用手中掌握的资源或所处的社会地位潜移默化地影响权力拥有者做出决策，并达到实现自身利益的目的。但是利益集团的存在并没有合理化－合法化的权威依据，只能是“隐性的存在”。因此，对利益集团的角色定位是非正当性角色。

二、角色偏差:国家宏观调控过程中的相关问题

(一)政府维度

1.中央政府层面的角色偏差

首先，中央与地方之间的角色沟通不足。在宏观调控体系中，中央政府与地方政府分别处于不同层级的调控者。中央政府担当命令的“发布者”、政策的“制定者”等角色，地方政府则扮演着政策的“执行者”角色，两个层级的沟通是自上而下的单一形式，双方掌握的信息不对称。因而，这种角色沟通的不足极易导致决策脱离实际不符合经济发展的要求。其次，中央政府“只喊不做”。中央政府作为国家最高执行机关，命令地方政府执行中央政策是毋庸置疑的。但是中央政府除了扮演政策制定者角色外，还应该担当政策的践行者角色，发挥模范带头作用。第三，中央政府对市场调控的适度性问题。市场机制是存在盲目性等缺陷的，政府对市场干预不足可能会造成经济发展缓慢甚至经济危机;政府对市场干预过度可能就妨碍了市场经济的正常发展。

2.地方政府层面的角色偏差

地方政府从自身利益出发理解政策，进而做出符合自身利益最大化的决策，使宏观调控总目标偏离。首先，“上有政策，下有对策”现象。地方政府对上级机关的命令的理解是基于本地方甚至个别官员自身利益的角度，背离了政策方针的宗旨，当政策与地方利益发生冲突，地方政府会消极抵抗。其次，地方政府顾及自身利益，再加上行政效率低，导致错失政策命令的最佳执行时间，阻滞了宏观调控目标的推进。第三，地方保护主义等现象。在我国，地方财政依靠中央政府的财政转移支付，但是地方要负责处理本地方的众多事务以及经济发展建设，就形成了“财小事大”的局面。在地方小财权难以满足大事权需要的前提下，地方政府必然积极寻求合法财力，对于地方企业实行保护自然成为地方政府的理性选择。地方保护主义从地方政府自身的局部利益出发，当中央与自身的利益函数一致时表现为服从:当利益函数不一致时，则表现为推诿与延迟;在利益冲突严重的时候，地方政府甚至不顾政治上的利益损失，为保护地方企业摇旗呐喊［4］47。

(二)利益集团维度

1.凭借自身优势与政府博弈，影响政策或决策，阻滞宏观调控。

利益集团因资源、技术、人力资本等各种优势而具有的社会地位，使其在政策制定领域拥有一定的话语权。比如，2005年“国八条”出台，房地产商通过“万言书”迫使各个地方政府纷纷宣称本地房价没有虚高。这种有组织、有条理、有声势的集团行动表明房地产利益集团的能量已经足以对国家宏观经济政策的制订和走向产生压力［4］47。

2.制造社会不公平，扰乱社会稳定

利益集团为了自身利益，不顾国家利益和公共利益，甚至严重损害了普通民众的生产生活。据统计，20世纪70年代末以来，中国居民的收入差距在不长的时间内拉得非常之大，“1978年，工资水平最高行业的职工年人均与最低行业的职工年人均工资之比为1.81倍。1987年降至1.58倍，1992年为 1.86 倍，1994 年为 2.38 倍，2000 年增至 2.63倍。”由于利益集团掌握着稀缺的资源，占据垄断地位，通过牟取暴利，制造行业收入差距及不公平，破坏社会稳定。

三、角色矫正:完善国家宏观调控体系的思路

在社会主义市场经济中，宏观调控是一个重要组成部分。当前，面对复杂多变的国内外经济形势，我们应该积极矫正宏观调控过程中的角色偏差，结合我国实际情况，提出完善国家宏观调控体系的有益见解。

(一)树立与市场经济相适应的宏观调控观念［6］20－27

在完善社会主义市场经济体制的过程中，各级政府要认真学习市场经济的理论知识，抛弃旧有的计划经济时代的思维定势，树立与市场经济相适应的宏观调控观念。主要包括以下几个方面:第一，政府机构要精简。认真吸取历次机构改革的经验教训，按照现代市场经济发展的内在规律性合理设置专业经济管理部门。当市场经济运行不稳定时，政府有必要设置一定的部门对市场经济进行宏观调控甚至直接干预，而等到市场秩序恢复正常，这样的机构就应该撤销［6］26。第二，政府职能要转变。在服务型政府建设的引导下，建立一个有限政府、责任政府、法治政府，扮演好“服务者”、“监督者”的角色，处理好与市场之间的关系，做到“凡是市场机制能调控的事务，不得划归为政府事务;凡是政府管不好、管不了、不该管的事务，不得划归为政府事务”［6］24。目前，我国正处于转型期，政府职能转变不可能在短期内到位，在政府仍然是经济增长的重要推手的情况下，行政手段对于规范政府行为具有不可或缺的作用。但是，在宏观调控时必须对行政性手段严加控制:一是严格该手段的决策程序，二是严格规范该手段的应用边界，三是提高对违背宏观调控行为的惩戒力度［7］。第三，政府与企业、资本要分开。在宏观调控领域，政府的职责不应该是如何干预或管理企业的具体运行，而应该是通过各种手段为企业的发展营造公平竞争的环境。

(二)优化宏观调控权力的配置，调动中央与地方两个积极性

宏观调控是一项系统性的工程，调控过程必须遵循市场经济发展的规律，注意宏观调控部分与整体的协调统一。关于宏观调控权划分问题，在学术界及政界较为通行的观点是宏观调控权应高度集中在中央政府这一角色，地方政府只负责执行中央政府的宏观调控政策或命令。然而，这种观点忽略了地方政府是一个具有相对独立利益的主体。宏观调控是多主体参与的相互博弈过程，宏观调控参与主体分属于不同层次［8］。当前，我国各地经济发展水平存在差异性、不均衡性，加之遇到的问题、困难较多，单单依靠中央政府无法及时有效地解决这些问题。因此，必须对宏观调控权进行重新配置，调动中央政府与地方政府这两个积极性，发挥地方政府对经济的宏观调控作用，在一定程度上弥补中央宏观调控的不足。为了保证这种互补性的调控机制，应该建立一种有关宏观调控的信息传导机制，增进调控网络中的角色沟通。

(三)加快推进宏观调控法治化建设

现代市场经济的良好运行是建立法治基础上的。近年来，我国在宏观调控领域相继制定了计划法、产业法、价格法、国有资产和自然资源管理法等一系列单项法规。尽管这些法规在宏观调控过程中都发挥了一定作用，但是仍然存在着立法宗旨的原则不统一、具体规定不够协调、整体功能发挥不理想等问题。因此，应该建立一部宏观调控基本法，对宏观调控的目标、原则和程序等内容做出规定，合理配置宏观调控权力，规范宏观调控程序，推进宏观调控法制化建设［9］。这不仅是现代市场经济对宏观调控的内在要求，也是建设社会主义法治国家的必然要求。主要包括以下两个方面:一是制定宏观调控基本法，围绕此法加强单项法的立法，填补现有宏观调控的立法空白，完善宏观调控的法律体系，做到有法可依;二是做好宪法、宏观调控基本法及其他单项法的衔接，提高宏观调控法律体系的整体效益。

［1］刘瑞.宏观调控的定位、依据、主客体关系及法理基础［J］.经济理论与经济管理，2006(05).

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