我国城管部门执法冲突的成因分析

文 （电子科技大学政治与公共管理学院，四川成都 611731）

我国城管部门作为立足于城市管理的行政执法部门，由于其特殊的行政执法地位常常成为社会舆论焦点。城管执法范围广泛，大多数执法行为会触及一些既得利益者或影响到部分相对行政人的权益，如对相对人的经济处罚，对违章建筑的强制性拆除，还有对小商小贩违规占道经营的治理等，出现矛盾和冲突并不奇怪。但如果不能正视问题，有效化解矛盾，势必引发严重冲突，对政府形象、群众利益、社会稳定造成严重影响。研究城管执法冲突的成因进而找到解决之策具有重要的理论和现实意义。

一、城管执法主体履行职责与相对人维护自身权益之间的矛盾

通常所谓的城管部门，是城市管理行政执法部门的简称，是指集中行使城市管理行政处罚权的政府部门，是城管执法主体。城管执法部门的职能是按照法律法规，在自身的城市管理职能范围内，对行政执法相对人权利的行使和义务的履行进行监督，从而保证社会的稳定，经济的发展。［1］城管执法的对象大部分是有违法违章行为的相对人（或组织），执法手段在不同城市和地区有所区别，但总的来说以暂扣物品、罚款为主，这直接对执法相对人（或组织）的利益造成影响，这就使他们与城管执法主体发生直接的冲突。当城管执法部门所代表的公共利益与执法相对人（或组织）所代表的私人利益发生碰撞时，两者的矛盾便由此产生。在没有合理的管理协调机制的作用下，双方所代表的利益冲突加剧到失控时，所谓的“双暴”即暴力执法与暴力抗法就不可避免发生。城管执法的工作性质及现实环境决定了城管执法不可避免地处于诸多矛盾的风口浪尖，其执法的对象和场所决定了其面临的执法环境比其他执法主体都更为糟糕。［2］而城市管理过程中，城管执法主体与执法相对人的矛盾可能是其涉及的众多矛盾中最为尖锐与最难协调的：一方面城管执法主体在其职能范围内理所应当有责任和权力对城市管理过程中的违章违法行为进行管理与处罚；另一方面执法的相对人为了高额利益或者迫于生计而从事违法违章行为。因此造成了城管执法领域的恶性循环——执法相对人为了利益或者生计抗法甚至暴力抗法促使执法主体暴力执法，而执法主体的暴力执法行为却无法达到执法效果同时又备受指责，导致执法主体不断加强执法力度，城管配置逐渐向武装化发展，执法手段也越来越粗暴。执法主体虽然在不断强化执法力度，但执法成效却不够明显。

二、城管执法人员总体执法水平不高

目前，在我国城管执法队伍中既有纳入行政编制的公务员，也有以工代干人员、参照公务员法管理的事业编制人员，甚至还有大量的编外人员，特别是有些地方存在大量聘用临时人员充填到城管执法队伍的现象。总的来说，目前我国城管执法队伍整体文化素质不高，大部分人员没有经过高等、系统的文化教育，这些人员的原始学历大都为高中、中专。在基层城管队伍中这个问题尤为突出。［3］由于繁重的城市管理执法对城管人员需求量大，进入城管部门的门槛低，他们进入城管部门后，也难以得到系统性的专业培训。他们在行使执法权力过程中，不能按照法定的程序正确行使执法权力，很大程度上只追求执法效果，在执法过程中遭遇困难和阻碍时就容易与执法对象发生冲突，动用暴力、胁迫的方式执法。或者因为缺乏执法经验和执法技巧，他们在遇到被执法对象反抗、攻击、辱骂时不冷静，以暴制暴，导致冲突加剧失控。此外还由于执法人员沟通、表达方式不妥，引致语言冲突，进而发展为肢体冲突甚至流血事件，双方的矛盾没有得到调解却还在不断加剧，致使城管执法主体与执法相对人完全对立。

除了城管执法人员的执法素质不高外，还因为城管执法的自由裁量权较大，这就加剧了执法纠纷和冲突的发生。城管执法中自由裁量权过大，表现为针对相对人进行暂扣物品或者罚款，暂扣时间的长短，暂扣的物品价值受损是否进行补偿没有明确规定；罚款的数额没有一定的标准，甚至罚款数额还是相对人与城管讨价还价的结果。［4］这就难免会导致执法的随意性、差异性。人员素质低，加上自由裁量权过大，更容易加剧行政执法的偏差，导致矛盾纠纷，甚至演变为流血冲突事件。

三、法律制度的缺失带来执法合法性危机

我国城市管理综合执法起源于1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定:“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，［4］它将原来分属于环卫、规划、环保、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分集中于一个机构，即把一些职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中的处罚权分割出来，以履行城市管理相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。自2002年以来，一些试点城市相继成立了城市管理行政执法局。虽然该制度可以在一定程度上解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀的问题，但到目前为止，尚没有一部法律层面的城管执法法律。各地方性法规、部门规章和其它行政规范性文件，法律位阶低，内容各不相同，具有浓厚的地方特点。国家一直没有制定出台专门、统一的法律法规对城管执法活动进行规范，城管部门长期性地“借法执法”，执法活动经常面临“师出无名”、“底气不足”之质疑。

目前在城管范围内比较规范且集中行使的行政处罚权主要涉及四个部门：建设行政主管部门（包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等）的全部行政处罚权，工商行政管理部门对无照商贩的行政处罚权，环境保护行政主管部门对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权，公安部门对侵占道路行为的行政处罚权。［5］由于城管部门权力大多来自于其他部门的让权，在执法过程中所依据的无非是一些地方性的管理办法和法规，并没有与之职能相对应的法律。法律制度的缺失必然带来法律监管的缺位，城管执法频频暴露出执法违法、执法不当等问题。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法部门在执法过程中一直处于一种尴尬的境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。［6］城管部门颁布的规章制度既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责等问题做出明确规定，这使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，从而滥用行政处罚自由裁量权，这不仅损害了法律的严肃性，还直接损害了当事人的合法权益。

四、一元化的城管模式导致冲突协调缓冲机制的缺失

长期以来，我国在公共管理上实行政府与社会高度合一的模式，政府往往成为公共管理的唯一主体。这种一元化的公共管理模式衍生出城市管理单一主体模式，其最明显的后果就是其他主体在城市管理中的参与权被削弱。特别是随着我国城市管理综合执法制度的建立，环卫、交通、工商、规划等相关部门把其执法权交给城管部门后，城管部门在城市管理中独当一面，职权扩大，涉及对象广泛，更成为矛盾集中指向的部门、社会舆论重点关注的部门。

但是，现行的城市管理执法体制没有设置独立于城管行政执法系统之外的第三方协调机构，城管部门和管理对象之间缺乏冲突缓冲与协调的机制，双方直接处于对立的境地，当双方之间为了各自所代表的权利进行博弈时，社会的自我调解舒缓机制失灵，这也是导致城管执法过程中冲突不断甚至愈演愈烈的体制性原因。因此，大力培育和健全社会基层组织、中介组织，包括组建城管执法矛盾纠纷第三方协调机构，对于减少和化解当前严重的城管执法纠纷和冲突，具有重要的意义。

五、城市管理理念和方式的偏差

城市行政管理是我国行政管理的组成部分，分析和探究我国城管部门执法冲突的深层次原因，离不开我国行政管理的时代大背景，离不开对我国传统行政管理理念和方式的反思。

在过去相当长时期内，我们在行政管理理念上重管制轻服务，与此相应的管理方式呈现出命令式、简单化、一刀切特点。这种理念和方式在城市行政管理中表现得尤为明显。这成为导致城管执法冲突的主要原因。综观近年来发生的城管执法冲突事件，比例最高、冲突最为强烈的事件就是因治理小商小贩的占道或流动经营引发的事件，这些冲突表面上看是城市政府追求市容整洁、美观、有序，与小商小贩维持基本生存之间的冲突，但在实质上是我国社会转型期深层次社会矛盾激化的表现，是公共利益和私人利益难以调和的表现。

当前，我国在推进和深化服务型政府建设中，必须摒弃传统落后的行政理念和方式，树立服务行政理念、责任行政理念、以人为本行政理念。如果真正能践行这些理念，那么政府部门就可能转变工作思路，着力解决城市下岗职工、农民工等弱势群体的就业、社会保障、医疗等民生问题，为他们提供更加有效的基本公共服务，小商小贩的无序经营乱象就会随之减少。如果不从解决这些根本问题入手，而把城市管理的重点集中于加大对城管部门的投入，加大其执法力度，只能是治标不治本。城市政府行政理念是否科学、先进，对城管执法冲突与否具有决定性的影响。

行政方式问题也是我们考察城管执法冲突的一个不可忽视的因素。不少城管执法冲突事件暴露出行政方式的偏差和落后。长期以来，一些地方政府部门习惯于“重堵轻疏”、“一刀切”的管理方式。如对于治理城市中的商贩占道经营和流动经营也大多如此。如果对小商小贩的无序违规经营，试图 “以禁代管”、“以禁代限”，一“禁”了事，那会事与愿违，甚至适得其反。［7］其实，对于治理诸如所谓的占道经营和流动经营等顽疾，并非束手无策，与其“严禁”和“严堵”，不如实行“限禁”、“疏堵结合”政策，允许他们在规定的时间和地点经营，规范化管理，既可以解决他们的基本生计，也能提供便民服务。这考验政府部门的行政能力和水平。简单化、一刀切的管理方式，折射出的是一些管理者的惰政甚至不作为。

总之，当前，我国城管执法冲突是多种原因综合作用的结果。预防和化解冲突需要多管齐下，综合治理。简言之，一方面，急需完善我国城管执法的立法工作，使城管执法过程有法可依、有法必依，以法律对城管执法权力进行针对性约束，将城管的自由裁量权严格限制在制度框架范围之内。另一方面，要建立健全监督控制机制。首先，建设内部监督，实现城管组织体制的完善，系统内部各部门之间信息共享、资源共享；其次，完善外部监督，实现城管系统对社会公众和相关行政组织的透明化、民主化执法，公开资金使用、人员配备、奖惩情况等；第三，完善考核、加强宣传，重塑城管队伍形象，科学设置考核体系，确定执法岗位和执法责任，将考核制度作为管理队伍、树立形象、提升业绩的重要手段。我国城管执法冲突的化解是一项复杂的系统工程，笔者拟另撰文作深入研究。

［1］宋超.城市管理执法模式探析［J］.法制与社会，2010(12).

［2］张玉磊.我国城管执法的现实困境与对策［J］.山东行政学院学报，2007(06).

［3］王春业.论城管行政执法形象队伍的重塑［J］.西部法学评论，2012(04).

［4］侯菁如，刘往洪.城管综合行政执法中自由裁量权的适用［J］.福建论坛（人文社会科学版），2012(12).

［5］唐翠蓉.城管执法模式初探［J］.政法论坛，2010(04).

［6］廖娟.行政法视野下的城管执法困境分析［J］.传承，2010(2).

［7］刘智勇.“禁改限”政府行政理念与方式的进步［J］.领导科学，2009（11）.