新制度主义视角下特权问题研究

曹雪松

(中国纪检监察学院，中国北京100877)

一、特权内涵与特性

特权是一个内涵和外延都比较复杂的概念，不同历史文化背景下对其的界定和理解也有不同。我国所反对的特权，指的是凭借公共权力在法律、制度之外所享有的特殊权利。这种权利不仅是党纪国法所不允许的，而且违反了社会公平正义的道德价值观念，因而被社会公俗良序所排斥，其主体一般是掌握着公共权力的各级领导干部或国家公职人员。而那些国家基于保障或保护的目的通过正式制度设立的特权，如国家领导人的安全保障权、外交人员的外交豁免权、为维护社会和谐，给予弱势群体的特殊保护等等，一般不属于反对和禁止的范围。［1］

特权行为所产生的结果经常表现为能够使特权行使者获得超出自身应得水平之外的行政资源或社会公共资源等各类资源。因此，特权的本质是对社会全体公民资源分配的扭曲，或者说是对社会全体公民拥有资源的挤压和侵占。这种现象又比较明显地表现出排他性和竞争性两个特性。所谓排他性，是指特权的行使以一定的公共权力或职务影响力为基础，这种公共权力或职务影响力在技术上是相对容易辨别和确定的，由此可在某些情况下确定哪些是特权行为，并可以将不掌握公共权力的普通人排除在行使特权的受益范围之外。这种特权现象中的排他性从根本上说是来自于权力的排他性。所谓竞争性，是指特权行为对行政资源、社会公共资源等资源的占有或消耗，排斥和妨碍了他人对资源的占有或消耗，特权对资源的消费减少了其他潜在消费者的消费量，其竞争性大小重要地取决于资源的消费容量。在现阶段我国人口数量众多，各类资源相对较少的不平衡状态下，这种竞争性就表现得尤为明显。由于特权行为对资源的重新配置，使得一些人以损失大部分人效用水平为前提而得到了效用水平提升的非帕累托改进，资源的配置因此处于无效率状态。

一般来看，特权行为有着多种实现途径和表现方式，如单位中一把手“权大于法”、“权力通吃”的现象;用人上搞“职位、权力世袭”的现象;项目、资金上靠“拉关系”分配的现象;依靠职务影响力为家人亲属谋取各种便利的现象，等等。这些特权行为不仅严重影响党群干群关系，损害社会公平正义，更侵蚀着党和国家的前途命运。因此，反对特权，不仅是党风廉政建设和反腐败斗争的重要任务，是我们党坚持党要管党、从严治党的必然要求，更是我们建设社会主义和谐社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要前提和基础。

二、新制度主义视角下的特权问题分析

新制度主义重视制度的作用，关注制度对政策及其他政治选择的影响。制度不仅是新制度主义的核心观念和理论基础，也是其分析范式的逻辑起点。从新制度主义视角考察特权问题，就要特别重视制度所内含的激励约束规则及其逻辑。

1.理性人假设与追求特权的理性人

新制度主义中理性选择制度主义借鉴了新制度经济学的分析框架来研究政治问题，其理论基础——理性选择理论深受经济学分析方法的影响，可以“简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析”。［2］(P4)因此，理性选择制度主义把理性人作为其分析的起点，认为理性人的基本特点是自利和理性的，其依据自身偏好，用最有利的方式追求自身效益的最大化。换言之，只要人们的行动是合乎理性的，我们就可将其称为理性人。首先，理性人将制度视为实现目标的工具，并通过成本收益计算来选择其行为模式，成本与收益的衡量诠释着理性人的行动。在社会中，个人所能掌握的社会资源以及调动能力一般是有限的，其追求自身效用所付出的成本基本与收益相当，如果追求社会平均水平以上的额外收益时，付出的成本也更为巨大。因此，理性人对收益的追求必须要考虑其所能承担的成本。但如果在追求额外收益过程中凭借了公共权力，而这种公权力又处于约束机制不健全不完善的状态下，甚至是没有约束机制的时候，成本就会降低到忽略不计的水平，成本收益的平衡也就会被打破。其次，理性人为实现其利益最大化目标，容易产生“搭便车”、“逃避责任”等外部性问题，从而产生奥尔森言之的“集体行动困境”，即个体理性造成集体的非理性，或者个体效益最大化导致集体的低效益。作为“集体”的执政党，必以巩固执政基础和促进国家发展为主要收益，这就要求其组织成员必须克己奉公、廉洁自律，不断夯实群众基础，从而共同促进政治经济社会的和谐健康有序发展。然而，如果不对作为“个体”的组织成员实现有效监督和约束，“个体”行为就容易“理性地”体现出在现行制度内凭借公权力追求自身效益最大化。其结果是败坏社会风气、损害社会公平正义，破坏党群干群关系、降低党和政府的形象与公信力，腐蚀党的执政基础。从这一角度看，在不加以约束的条件下，个体理性与集体理性会产生冲突，个人对自身效益最大化的追求将严重降低集体的“收益”。第三，在理性选择制度主义中，理性人的偏好通常被认为是外生于制度的，这意味着理性人追求效益最大化的行为不会随着制度环境的转换而改变，其动机始终如一，只不过在不同的制度环境内会选择不同的对应策略。因此，理性人追求特权的偏好不会随着制度的改变而改变，但会相应改变其行为对策。建国以来，我们党在禁止公职人员行使特权方面已有众多制度规定，覆盖到了生活、工作的方方面面，但特权现象却总能根据形势以各种面貌出现，所谓“上有政策、下有对策”。

2.制度的激励约束规则与特权行为的互动

对于制度与行为之间的考察，理性选择制度主义的研究重点是，行动者如何在制度环境构建的激励机制的作用下，选择实现利益最大化的具体策略。豪尔和泰勒认为，制度影响行为的方式之一是算计途径。算计途径关注策略性计算基础上的利益最大化行为，即制度通过提供信息、制裁机会主义行为影响行动者的理性预期和策略选择，［3］认为制度通过其中内含的激励惩罚措施来限定理性人的行为，理性人总是根据这一限定的规则来进行成本收益计算，从而选择能够给自己带来最大收益的行为。此外，制度还可以被看做为一个多重博弈的均衡。在这种重复博弈而不是单一博弈的过程中，个体会认识到对规则的遵守可以获益，甚至为了获得更多的利益可以允许自己进行某种利益上的暂时牺牲。但这种情形的必要前提是同一个规则系统内的其他人的行为同样要受到这样一组规则的限制。只有在这种背景下，规则的存在对理性人才是有意义的，才能使其因遵守规则而受益。与反对特权有关的法纪法规正是这样一种制度规则，它为理性人的行为提供了导向，明确追求特权将会受到惩罚。由于这种制度所提供的信息影响了理性个体的理性预期和策略选择，理性人的利益最大化不再是追求特权，而是去选择遵守不准行使特权的要求来实现自己的利益最大化。如因为受到惩处，可能会令其失去工作上的发展前途，选择遵守规则则可以保障职务的不断升迁等。但如上所述，对规则的遵守的必要前提是其他人的行为同样要受到这样一组规则的限制。一旦出现规则被其他人打破的情况，即出现追求特权又未受到惩罚的情况，遵守规则不行使特权就成了理性人的额外收益的损失。这种现象会在组织内部迅速形成扩散效应，原有的规则由于被无成本破坏而出现了变迁，成为理性个体“遵守”的另一个“规则”，其原本内含的激励约束信息失去了指向效用，或者说激励约束机制发生了变异——“鼓励”追求特权，而不会受到惩处。理性个体在变异的激励约束机制的作用下，追求特权又会重新成为其实现利益最大化的具体策略。

3.路径依赖与特权的顽固性和复杂性

所谓路径依赖(path dependence)是指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部性偶然事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其它潜在的甚至更优的体系所取代，正如新制度经济学家所说的那样“人们过去作出的选择决定了其现在可能的选择”。［4］(P1)路径依赖形成的深层次因素在于利益，由于路径依赖的自我强化机制，初始制度会不断强化自身的刺激和惯性，创造出与其存在息息相关的利益集团，他们的既得利益来自于现行体制的安排，一旦改变了现行体制，就会丧失他们利益来源的根基和动力。因此，初始制度产生的利益集团反对变革，即使这种变革对于社会整体而言是可以增进财富和福利的，他们也希望保持现有体制。而从非正式规则的向度看，“文化的路径依赖表现在文化的内核‘弥母’(memes)通过关键的依赖机制—社会学习—从旧制度或者旧文化载体上转移到新载体上来，从而使得文化因子得到传承，保持着文化模型的一致性和连续性。”［5］(P128)因而，要对特权问题进行充分、透彻的研究，就必须立足我国国情，将特权问题的研究“放置到时间中去”。［6］(P251～267)只有将“关于中国时间的分析……定位在长期的历史传统时间和短暂的现代化时间”，［7］(P423～424)才能理解特权问题的顽固性和复杂性。自私有制产生以来，中国社会存在了几千年的封建特权等级思想和文化得到了“深厚的积淀”，能够拥有特权不仅光宗耀祖、高人一等，更是取得人生成就的重要标志和体现，透彻了解这一点会对理解特权思想和特权现象的根源及其顽固性有着极大的助益。

三、治理特权问题的理念选择

1.改变特权行为的成本收益水平

特权问题产生的重要原因在于理性人的行为特征，因此，改变其行为策略，应首先改变理性人在既定制度框架内行动的成本收益水平。由于行使特权主要是一种否定性后果，所以在实践中应从提高成本的角度来具体改变这一行为成本收益的比例。这种成本包括了行使特权的政治成本、经济成本以及精神道德成本。在政治成本上，对行使特权的惩罚必须要能够对行为者的政治前途或掌握的公权力大小产生有效影响，甚至可以让追求特权的行为者在政治上付出与其行为不成比例的高昂成本;在经济成本上，不仅要对特权行为者的能以货币计量的特权行为进行追偿，还可以进行进一步的经济制裁，降低其工资福利待遇等级，对于在经济上违法乱纪的则交由司法机关依法处理;在精神道德成本上，要培养反对特权的社会氛围，提高特权行为被发现的概率，同时建立对被查处的特权行为进行曝光，责令公开道歉的惩罚机制，增加特权行为者的心理压力。此外，特权行为成本水平的提高主要地依赖于惩罚制度实施的有效性。因此，针对特权行为不仅要制定完善的惩罚制度，更需要增强制度的刚性与约束力，保证制度的权威性和严肃性，真正发挥出制度在惩罚特权中的行为指导效用。

2.治理特权问题必须保持“零容忍”

如前所述，制度能够对其中个体发挥约束力的重要前提，是制度内其他人的行为也同样要受到这样一组规则的限制。在治理特权问题上，在既定的制度规则内，大家同样受到约束，或者由于违反制度规则，而无一例外地受到惩罚，这样每个人都倾向于谨慎依据制度规则提供的行为指导信息而行动，因为人们更容易受到相对报酬的影响，即更关心自己所得与社会上他人比较的结果，当人们认为这种结果是合理、公平时，就会产生公平心理;相反则产生不公平心理。不公平心理会抑制人的积极性，使人对社会和他人产生怨气。［8］(P122-124)因此，当惩罚行为具有选择性的时候，即只对一部分特权行为做出惩罚而忽视其他特权行为，或者对其他特权行为的惩罚一笔带过，就必定会破坏制度的严肃性和权威性，从而削弱制度的公信力和约束力，而当制度内的个体不按秩序行动的状态超过了依照秩序行动的状态的时候，制度体系就会产生紊乱和失灵现象，当制度内个体都失去行动预期的时候，制度体系就到了濒临崩溃的状态。所以，治理特权问题必须采取“零容忍”的理念和态度，让制度内的个体都同样受到反对特权制度规则的约束，而不“因人而异”，有助于制度发挥出其本来的作用和效力。需要指出的是，对特权行为“零容忍”的重要前提，是对哪些是属于要反对的特权行为进行清楚的界定，否则在实践中将难以操作。

3.打破特权问题的“路径依赖”

从最简单的意义上看，路径依赖意味着“无效率”，而且转换成本的存在，也使得制度倾向于锁定在这种“无效率”的路径上。从新制度主义理论探讨打破路径依赖的方式，重要地在于外部力量对原有制度运行轨道的冲击。而这种外部力量可以认为主要来源于体制内的顶层推动以及体制外的社会监督。从前者来看，由于中央政府对地方政府具有绝对的权威性和掌控力，因此相对地方政府，党和国家领导集体，以及对党和国家领导集体决策反应更加迅速、更能令行禁止的中央政府，就成为在打破特权的路径依赖中，具有命令和监督权力的外部力量。自党的十八大以来，中央政治局作出关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，并深入开展党的群众路线教育实践活动，力戒“四风”，对于全国各级党政机关及党员领导干部产生了深刻影响，作风建设取得显著成效，正是这一外部力量的明显体现。从后者来看，相对于政府，社会监督理所当然地成为推动打破特权路径依赖的外部力量。这不仅在于普通群众是特权行为的受害者，具有强烈反对特权的意愿，也在于社会监督能增加特权行为被曝光查处的概率，直接改变特权行为的成本收益水平。但社会监督力量的真正发挥必须以两个有效为前提，一是新闻舆论、人民群众等社会监督主体与政府间具有畅通有效的沟通渠道;二是被揭发的特权行为能够得到真正有效的惩处。

4.正确认识特权问题存在的长期性

反对特权，尽管从根本上说要依靠一整套行之有效的法律法规制度，仅仅“依靠道德自律或他律不仅不能达到目标，还将道德置于危险境地。”［9］(P100)但是，非正式制度与正式制度之间具有着很强的互补性、替代性和转化性，社会中的文化传统、道德观念对待特权的态度和取向，极大地影响着正式制度运行的有效性。因此，特权思想和特权现象的产生离不开文化传统、道德观念等非正式制度的影响。从非正式制度上打破特权思想的路径依赖，就必须依赖于新的非正式制度的形成，就要依靠社会主义民主政治的不断建设，进一步树立起社会主义民主法治、自由平等、公平正义的理念，而这必然要伴随着社会主义初级阶段的长期存在。因为与特权相关的文化传统和道德观念的根源归根到底在于封建主义官本位、等级观念的影响，正如邓小平同志曾一针见血地指出的:“搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。”［10］(P332)数千年封建文化思想的积淀，决定了打破特权的非正式制度路径依赖并不是一件简单容易的过程，相反还要延续相当长的一个时期。因而，在反对特权思想的宣传教育、社会文化的扬弃重塑中要对这一作用的效果有清醒的认识，既不必抱有急功近利、急于求成的思想，也不能忽视新的道德文化观念的渐进推动作用，而陷入到“正式制度迷信”的思维模式中去。

［1］黄建国.特权问题治理须统筹推进［J］.中国党政干部论坛，2013，(8).

［2］【美】丹尼斯·缪勒(杨春学等译).公共选择理论［M］.中国社会科学出版社，1999.

［3］高春芽.理性选择制度主义:历史、方法与逻辑［J］.比较政治学研究，2012，(1).

［4］【美】道格拉斯·C·诺斯(陈郁，罗华平等译).经济史中的结构与变迁［M］.上海人民出版社，1994.

［5］刘圣中.历史制度主义——制度变迁的比较历史研究［M］.上海人民出版社，2010.

［6］Paul Pierson，“Increasing Returns，Path Dependence，and the Study of Politics”，The American Political Review，Vol.94，No.2，Jun.2000.

［7］刘圣中.历史制度主义与中国政治研究［A］.杨雪冬，赖海榕.地方的复兴:地方治理改革30年［C］.社会科学文献出版社，2009.

［8］卢盛忠.管理心理学［M］.浙江教育出版社，1985.

［9］任建明，杜治洲.腐败与反腐败:理论、模型和方法［M］.清华大学出版社，2009.

［10］邓小平文选(卷2)［M］.人民出版社，1994.