试论我国公共政策公共性偏离及其矫治

曾娟兰

（广西师范大学政治与行政学院，广西 桂林 541006）

公共政策是政治输出系统的重要产物，是“实现公共意志，满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的公共权力机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。[1]”其基础功能在于有效解决社会问题和对社会稀缺资源进行合理有效的配置。

一、公共政策的公共性偏离不容忽视

《汉语大词典》中，“公共”是指“公有的，公用的，公众的，共同的”。公共性指的是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性”。[2]尽管“公共”的概念不断发生变化，但均强调多数人共同或公用的涵义。公共政策公共性有三个基本维度：公正性、公平性、公开性。[3]公共性是公共政策目标的选择，它指导并规范着具体的政策目标，为公共政策的执行提供行动导向。公共性作为公共政策区别于其他政策的本质属性，显示着我国政府公共管理的核心价值。伴随社会的转型与发展，公共性问题一度被忽视，社会资源分配不均与公共利益受损引发了各类社会矛盾。

公共政策公共性偏离作为我国政策研究的崭新视角，其研究意义在于要强调公共性是公共政策的本质属性和价值取向从而矫治公共政策公共性偏离问题，重建公共政策的公共性。

二、我国公共政策公共性偏离的表现形式

新中国成立后，我国实行了高度集中的计划经济体制，政府通过垂直的行政领导进行管理，社会成员的积极性与自主性受到了抑制。改革开改以后，“计划经济体制”逐渐淡出历史舞台，但在计划经济体制长期影响下，公共政策的公共性没有被重视起来，产生偏离也是不可避免的。因此，党的十八大报告指出：要“深化行政体制改革。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。[4]”我国公共政策公共性偏离主要表现在公共性的缺位及公共性的缺失等方面，具体表现形式多种多样。

（一）公共性的缺位

1.政府的不作为与作为不到位

改革开放使社会结构与需求发生了结构性的变化，民众的基本需求得到了极大的满足，公共性需求（公共就业、医疗卫生、公共教育、社会保障等）也随之大大扩张。社会快速增长的公共需求使政府公共供给能力面临巨大的压力。由于受全能政府理念的影响，政府缺少对公众需求的深入了解，一方面政府无法将民众的需求通过公共政策进行调整，因而无法对公众的需求做出及时的回应，导致政府的无作为；另一方面对公众需求的不了解可能会出现供给不足或过剩的现象，使政府作为不到位，工作低效，直接造成公共资源的浪费。

2.重“效率”轻“公平”

改革开放以后，政府开始转变职能，简政放权，但改革过程中由于过于强调“效率优先”的价值取向而忽视社会公平，造成了政府某些公共性的缺位。一是政府公共性缩小。在市场化的推动下，一些本应由政府承担的公共职能被推向市场或社会，出现政府公共性削弱、偏离。造成如看病难、上学难、买房难等社会问题。二是社会公平问题突出。社会分配缺乏公平，潜在的矛盾增加；社会两级分化严重。

（二）公共性的缺失

1.对物质享受的过分追求

市场经济的快速发展，使人们对物质的自然欲望和需求得到大大的释放和爆发。许多人过度的追求物质享受，甚至异化为物质和金钱的奴隶，社会公共精神面临严重的危机。人们在丧失了远大的理想和奋斗目标后，更谈不上社会公共责任。而公共性的生长离不开公民的公共精神与公共意识的滋养。

2.政府不正当作为

政府的不正当作为包括：一是地方保护主义。以地方利益为本位的地方保护主义使地方政府“在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了保护眼前利益与局部利益而损害长远利益和全局利益的错误做法。”[5]加上政府对市场过度的干预，阻滞了统一市场的形成与自由发展。二是严重的部门利益倾向。这主要是体现在立法过程中，政府有些部门企图通过立法程序强化本部门的权力和利益而忽视了自身的职责，甚至削弱其他相关部门的利益。三是权力寻租。权力寻租行为严重损耗社会资源，侵吞社会福利，这也是当前公共政策公共性偏离的重要因素。

三、矫治公共政策公共性偏离的基本对策

（一）政府层面：建立国家共同体认同，突出公共性

要凸显公共政策的公共性，离不开一个能体现公共意志和公意选择并保障社会公共利益的具有共同认同的共同体。

1.要加快政治体制改革，扩大公民政治参与的广度和深度，鼓励公民参与国家与社会公共事务管理。

2.要维护社会公平与正义。通过建立健全的政府回应机制，切实做到为公众办实事，有效应对新时期所发生的各类群体性事件，提升政府的回应力与社会公信力，保障公众的生命财产安全。

3.要加强政府的文化创新，强化政府公共服务的职能。政府的文化创新要牢牢把握政府职能转变的要意，强化政府的服务性职能，尤其是在公共物品与公共服务上要突出政府职能的公共性。

（二）社会层面：重建政府与社会的和谐关系，培育良好的社会组织

良好的社会组织与公共精神是实现公民参与社会公共生活的前提和基础。

1.首先要大力发展社会中介组织的力量。国家要给社会组织的发展创造宽松和谐的环境，使社会组织拥有相对的自主权，形成国家和社会组织的良性友好互动，矫正国家和社会发展的失范行为。而社会组织的发展也能对公共权力产生一定的制衡效果，有效防止公共权力的异化与寻租。

2.“公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的平等、互惠、信任、尊重、自律、合作等重要规范，正是维系民主和促进发展不可或缺的社会资本，也正是公共精神得以发展的基本前提和重要基础”[6]。这对增强公共政策的公共性发挥着重要的作用。

（三）公民层面：增强公民的政治参与意识，培育公共精神

衡量现代民主政治程度的一个重要指标是公众的政治参与程度。增强公民政治参与的意识，提高政治参与的热情，鼓励公民积极参与公共生活的实践和事务管理，对于保障公共政策公共性有着重要的作用。当然，公民政治参与意识的提高离不开良好的公民教育。不仅要培养公众良好的民主意识、责任意识，不断提高公民的政治参与能力和自我管理能力，而且要树立符合社会主义现代化的核心价值观和道德精神，将公共的理念与价值观转化为共同的意志和信念。要坚定不移地遵循以公共利益为出发点和落脚点的原则，使公民有效参与社会公共事务的管理，形成公正良好的公共精神。

[1]陈 潭.公共政策学[M].海口：海南出版社，2002.

[2]王保树，邱本.经济法与社会公共性论纲[J].西北政法学院学报，2000，（3）.

[3]陈 潭.公共性：公共政策分析的一般范式[J].湖南师范大学社会科学学报，2002，（4）.

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[5]吴光芸.公民公共精神与民主政治建设[J].理论探索，2008.（1）.

[6]任志安.公共精神的培育与构建和谐社会[J].赤子，2012，（17）.