刍议农村五保供养对象服务保障的缺失与构建

赖志杰

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071）

农村五保供养是我国政策运行最为连贯、效果最为显著的农村社会保障制度。从1956年制度雏形的建立到1994年第一部法规——旧《农村五保供养工作条例》的颁布，再到2006年新《农村五保供养工作条例》（以下简称新《条例》）的颁布，该制度先后经历了建国初期鳏寡孤独和残疾者自我保障（土地保障）时期、五保户的集体保障时期（具体又划分为公益金供养时期和村提留乡统筹供养时期）和五保户的国家保障时期。[1]从农村五保供养制度的演进历史来看，它基本是一项以提供物质保障为主的社会保障制度，随着经济社会的发展，国家（政府）应该重视供养对象人伦缺失的特殊性，同时考虑供养工作现在及未来发展的需要，积极提供供养对象的服务保障。国家（政府）主导的制度化供给是供养对象所需服务的供给方式之一，亦不能排斥或取代社会支持的非制度供给。

一、农村五保供养物质保障水平在逐年提升

“十一五”以来，农村五保的供养规模趋于稳定，保持在550万人左右，但供养对象的物质保障水平在稳步提升。一是供养标准在逐年上涨。2007年的分散供养标准是1432.0元/人，此后历年的增幅都在13%以上，到2012年提高到3008.0元/人；2007年的集中供养标准是1953.0元/人，2012年是4060.9元/人，后者约是前者的2.1倍。二是供养服务设施得到显著改善。得益于民政部组织实施的“霞光计划”，各级民政部门从本级留用的彩票公益金中划拨一部分资金资助供养服务设施建设，地方各级政府利用这一契机，加大了供养服务机构的建设力度。截至2012年底，全国共有供养服务机构3.3万所，床位261.3万张，服务人员15.9万人，初步形成了以乡镇敬老院和区域性五保供养服务机构为主体的格局。此外，2011年颁布施行了《农村五保供养服务机构管理办法》（以下简称《管理办法》），对供养服务机构的规划与建设、供养内容、经费保障重新进行了明确，规定维持供养服务机构正常运转必需支出的各项费用由财政预算给予安排，不再挤占供养经费。随着物质保障水平的提升，各级财政用于农村五保供养的资金支出也在较大幅度地增长，2012年共支出145.0亿元，同比增长19.1%。

同时，随着农村社会保障体系的逐渐完善，农村五保供养对象获得的相关保障增多，对提升其物质保障水平也有明显作用。在医疗方面，自农村医疗救助制度建立运行以来，五保供养对象一直是主要的救助对象，救助形式包括资助参加新农合并对其难以负担的基本医疗自负费用给予补助。随着新农保试点与全面实施，人社部等部门业已联合出台意见，规定符合参保条件的五保供养对象按规定参保缴费的，享受政府补贴和集体补助，已经自愿参保且年满60周岁符合领取待遇条件的可按月领取养老金，在审批或符合供养资格时，其基础养老金“十二五”期间暂不计入。

二、农村五保供养服务保障的重要性在日益凸显

综上，新《条例》落实了农村税费改革后供养资金的来源，短时间内“霞光计划”在一定程度上地解决了各地供养服务设施陈旧与不足，[2]《管理办法》保障了供养服务机构日常运转所需经费，农村社会保障体系逐渐完善，使供养对象在物质保障方面有了极大的改善。但农村五保供养是国家作为责任主体建立的针对无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾或者未满16周岁的农村居民（以下简称农村“三无”人员，即供养对象）的经济转移支付，实际上是以物质保障作为制度的目标定位。根据统一的制度安排，供养对象被动地接受统一的物质救助标准，多元化的个体需求无法得到关注与满足。总而言之，当前的农村五保供养只能在一定程度上满足供养对象的物质需求，其情感沟通、精神抚慰、心理疏导等精神需求以及其他个性化的服务需求暂时无法得到满足。黑龙江海伦市联合敬老院纵火案与四川郫县新民场中心敬老院操刀案凸显了供养对象的非物质方面的需求被忽略的严重性。供养对象服务保障的重要性主要来源于以下三个方面：

（一）供养对象是物质与人伦双重匮乏群体

我国历史上的传统社会救济都是以“穷民”、“贫民”为主体。“贫民”主要是指物质匮乏的人，而“穷民”是比“贫民”更为匮乏的群体，他们不但物质上比其他人短缺，而且缺少来自家庭或他人的帮助。[3]按新《条例》的规定，供养对象的主体是物质与人伦双重匮乏的“穷民”，事实上这个群体不仅需要必要的物质保障，也比常人更需要一些服务保障。作为人伦匮乏的特殊群体，他们的服务需求也具有一定的个性化。

（二）服务保障是近期提升集中供养率的关键措施

集中供养的人数在逐年增加，集中供养率也在逐年增长。“十一五”以来各级民政部门一直在强力推动集中供养，并将其作为衡量供养工作的一个基本指标，《民政事业发展第十二个五年规划》明确提出“十二五”末全国农村五保对象集中供养率要达到50%。但是，片面强调提高集中供养率的做法是不妥当的。[4]如果集中供养的服务保障不能及时跟进，供养对象容易因远离原有社会支持导致社会隔离，容易产生不良情绪。已有学者的调查研究也表明，分散供养对象通常不愿意选择集中供养，[5]在供养对象从家庭走向院舍的供养方式的选择中，家庭、村干部和自身的推力而不是集中供养服务机构本身的拉力在起作用，集中供养对供养对象吸引力有限，常常是他们在不得已情况下的无奈选择。[6]因此，各级民政部门近期要实现集中供养目标，做好服务保障工作是关键举措，一方面提升供养服务机构对供养对象的吸引力，使他们愿意“住进来”；另一方面满足集中供养对象的服务需求，使他们愿意“住下去”。

（三）服务保障是未来提高整体供养水平的着力方向

如前文所述，供养对象人数历年相差不大，规模趋于稳定，但若现有的供养资格认定条件不变更，随着新农保制度的完善，低保制度、残疾人救助制度以及其他老年社会福利制度的建立健全，养老金收入及其他收入保障将使很多农村居民不（再）具有申请供养的资格，未来的供养的规模将可能持续呈下降趋势。因此，从长期来看，随着农村社会保障体系的进一步建立健全，供养规模将逐步缩小，为供养对象提供物质保障的同时，完善服务保障着力提高整体供养水平是农村五保供养制度未来发展必然方向。

三、农村五保供养服务保障的构建

（一）制度化与非制度化供给：社会保障与社会支持

社会保障最初是作为一项专门的经济资源分享制度诞生的，以帮助社会成员应对现代化带来的生活风险。随着经济社会的发展以及社会成员对生活质量要求的提高，社会保障原有的制度定位已经不能满足需要，保障内容由物质保障转向物质保障兼顾服务保障已经逐渐成为共识。遭遇生活风险的社会成员获得相关帮扶的途径还可以来自社会支持。对于社会保障与社会支持的关系，有两种代表性观点。一种认为两者是并列的，区别在于前者是政府主导的正式制度，后者是家庭、社会交往与社区等提供的非正式援助，包括物质与精神上的援助。[7]另外一种认为社会支持与社会保障是包含的关系，社会保障是国家支持，属于社会支持中的正式支持，因此不能用社会保障取代社会支持，[8]社会支持主要通过个体与其他个体或群体之间形成现实的人际网络后发挥作用，其作用的大小和方式灵活多样、贴近个体需要。[9]

具体到农村五保供养对象的服务保障，本文认为可以从社会保障与社会支持两个并列的系统同时向供养对象供给。前者是指国家（政府）与供养服务机构的制度化供应，既可以通过购买服务的方式从外部寻求供应，也可以通过强化自身服务能力建设直接供应。但社会保障系统的服务供应不应排斥或取代社会支持系统的服务供给，后者是指发动供养对象的亲属与朋友、所在社区、社会团体与社会组织广泛参与的非制度化供应。作为制度化供应的必要补充，服务的非制度化供应可能更容易满足供养对象的个性化需求。

（二）国家（政府）与供养服务机构的制度化供给

民政部已开始推动供养农村五保供养服务机构的规范管理，着手解决供养对象的服务需求。《管理办法》明确了物质保障与服务保障并重的供养服务机构管理策略。民政部还启动了供养服务机构的等级评定工作和法人登记工作，旨在夯实供养服务机构发展的基础，更好地承担供养对象的物质保障和服务保障工作。此外，中组部、民政部等部门联合印发了《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划社会工作人才专项计划实施方案》（民发[2012]170号），对“三区”社会工作专业人才的派驻进行了细化，老年人服务机构是主要的服务领域之一，虽然派驻规模小，但亦是一个良好的实践开端。总的来说，国家（政府）在农村五保供养对象服务保障供给方面已经开展了一些前期的基础性工作，今后可以从以下方面进一步加以尝试：

1.探索政府购买社会工作服务

该途径是指国家（政府）向社会力量为农村五保供养对象购买社会工作服务。《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发[2012]196号）已经出台，2014年5月1日起施行的《社会救助暂行条例》也提出可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务。对于购买农村五保供养对象的社会工作服务而言，需要进一步明确将其纳入政府购买的范围，确立针对供养对象社会工作服务政府购买的制度体系。这个体系主要包括确定政府购买供养对象社会工作服务的基本内容、建立服务提供机构的资质认证制度、确立服务的监督、管理与评估制度。

2.强化供养服务机构及其工作人员服务能力

对农村五保供养服务机构而言，服务保障集中体现在服务理念和服务能力上，[10]供养服务机构应严格按照新《条例》、《管理办法》等规章制度的要求，更新供养理念，工作人员从管理者向服务者转型。通过岗前培训、在职学习与继续教育强化工作人员社会工作、社会保障、心理学等方面的专业知识，提高服务能力。如在正式入住服务机构之前为供养对象安排现场参观，对其做身体与心理健康方面的初步评估，以大致确定所需的个性化服务。供养对象一旦确定入住，工作人员应该帮助其逐步适应服务机构相对固定的集体生活。在日常生活中，工作人员应该注意观察，及时发现供养对象心理、人际关系以及其他方面的问题，向协议机构的社会工作者反馈，使用个案工作法积极介入。同时也可以采取小组工作，现实辨识小组、缅怀往事小组或动机激发小组可以用于认知能力明显有限的老人，身心功能较好的老人可以参加正规的治疗性小组、社交与娱乐小组，也可以参加单一任务小组。[11]如可以综合考虑供养服务机构生产基地的配置情况与供养对象的劳动能力等，因地制宜，因人置事，发挥供养对象的生产（经营）特长，建立副业生产（经营）小组，发展庭院经济，给供养服务机构和小组成员创造一定的收益，同时小组成员也有满足感与成就感。对于选择分散供养的供养对象，基层民政部门和供养服务机构的工作人员也应该定期走访，观察其吃、穿、住、医、学等方面的状况，询问他们是否有其他方面的需要，并提供必要支持。

（三）亲属与朋友、社区、社会团体与社会组织的非制度化供给

1.亲属与朋友

供养对象虽是农村“三无”人员，但他们仍然有传统意义上的其他亲属与朋友，这些人员中蕴含着丰富的社会支持资源。这与我国农村社会结构的特殊性有很大关联，费孝通先生曾用“差序格局”加以概括，指出社会范围的推动过程里有着各种路线，最基本的是亲属和朋友。[12]在我国，美籍医务社会工作者蒲爱德女士在长期帮扶贫穷病人寻找链接资源的实务工作中总结出“从家庭到远房的亲戚都在分担着大大小小的责任。家庭朋友，中年男子，村子或街道中年龄较大的人，雇主，每个人都具有他们所意识到的责任，只是有的大一些，有的小一些而已。”张文宏、阮丹青（1999）通过天津城乡居民社会网的研究发现亲属更倾向于提供财务帮助，非亲属更倾向于提供精神支持。无论是在精神支持网还是在财务支持网中，邻居在农村的作用比城市更重要；朋友在农民的精神支持网中作用比在市民的精神支持网中大。因此，进一步挖掘供养对象的亲属与朋友中蕴含着的原生资源向他们提供一些服务，具有较高的可行性，而且空间巨大。

2.社区

争取社区力量的支持，发动供养对象所在社区的居民参与到对供养对象的帮扶中来是供养对象获得所需服务的另一种非制度化途径。一方面，基层民政部门、供养服务机构以及其他社会团体与社会组织可以在社区中开展社区教育（community education），做好农村五保供养制度的宣传工作，减少、消除社区居民对供养对象的误解或偏见，使他们不被排斥或疏离。同时发动社区居民从生活、社交等各方面对供养对象给予力所能及的帮助。另外一方面，也可以挖掘蕴含在供养对象中的“老年人力资源”，让他们参与到社区服务中来。通过供养服务机构、社会团体与社会组织的组织协助，或者是供养对象的自行组合，供养对象也可组建服务小组，在所在社区开展一些力所能及的服务工作。这既可以丰富供养对象的日常生活，产生成就感和满足感，又可以纠正社区居民对供养对象的误会或偏见，塑造正面形象，还可以促进供养对象的社会融合。

3.社会团体与社会组织

这主要是指各级工、青、妇等社会团体以及其他社会组织发起的定期不定期的爱老、敬老活动，包括工具性支持，如通过募捐等途径筹措物质，改善供养对象的物质生活，但在这里主要是指表达性支持，如通过走访慰问活动，丰富供养对象的精神生活。社会工作专业院系也可与农村五保供养服务机构、供养对象的加强联系，通过设立实习基地、开展志愿者服务等形式，社会工作专业学生在专业教师的指导下，运用专业知识为供养对象提供专业服务，同时又可在一定程度上改变当前普遍存在的社会工作专业学生理论教育与实务教育脱节的情况，增加社会工作专业学生的专业认识、培养专业学习兴趣，为今后从事社会工作实务奠定一定基础。

在物质保障逐渐提高的基础上，国家（政府）应该考虑到农村五保供养对象的特殊性以及改善供养工作面临的瓶颈，重视供养对象服务需求的满足。在现有政策下，国家（政府）可以积极探索购买社会工作服务，同时强化供养服务机构及其工作人员的服务能力建设。在制度化与非制度化服务供给到位的情况下，供养对象的身体状况若不需要专业的特殊护理服务，也应该充分尊重供养对象的个人意愿，尊重其选择在所在社区进行居家式（home-based）养老，即分散供养。总之，与农村五保供养应做到社会保障与社会支持并重，供养对象服务保障的制度化供给与非制度化的供给互补，多管齐下，统筹兼顾，着力提高整体供养水平。

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