我国土地产权制度的问题及革新研究

彭晓芬，黄甫责

（1、云南省昆明市嵩明县土地开发整理中心，云南嵩明，651700；2、云南省森林自然中心，云南昆明，650224)

土地产权制度是国家生产资料所有制形式的重要体现。土地产权制表现为一系列的行为规则，而这些规则是人们为规制土地利用过程中发生的相互关系而设置的，概括来说，是有关于土地的保护、运作以及产权界定等方面的制度规范。

一、我国现行土地产权制度存在的问题

（一）土地所有权主体不明确和虚置

当前我国土地产权制度是建立在国家所有和集体所有两种体制的两元格局下的。对于土地集体所有这一概念的认识，尤其是关于所有权主体的认识较为模糊，在法律法规中也没有能够进行科学的界定。例如在宪法、民法通则和土地管理法中对于所有权主体的规定就存在一些令人质讳的地方。我国《宪法》、《土地管理法》第八条、《民法通则》第七十四条都作出了“农村土地属于集体所有”的规定，然而一个比较现实的问题是，我国现有的集体是有层级区分的，也即分为乡(镇)、村、村民小组三个级别，具体这个集体是乡(镇)，是村还是村民小组？还是三者都有？对此，相关立法中并没有给予明确说明。这也就意味着我国土地产权主体存在界定不清的问题，自然就引发了后续的土地产权处置问题。一方面，农民认为反正宅基地、自留地和自留山等都是集体土地，自己作为土地的使用者理所当然的是土地产权主体，从而随心所欲地开发利用土地，改变土地使用形态。或者是抱着土地不放手，任其荒芜，哪怕自己根本没有能力去利用那块土地。另一方面，乡(镇)、村等组织认为自己才是真正的土地产权主体，而滋生了其代理人--乡村干部滥用权力，随意处置土地的现象。例如有些乡镇干部利用职权随意侵占集体土地，将集体土地用作私用。

（二）农民的土地使用权不够稳定

在过去的30多年里，我国政府曾多次延长土地承包经营的年限，并多次强调要确切保障农民土地承包经营权长期稳定不动摇。但由于人地矛盾的日益激化，迫于现实压力，不少地区不得不对土地进行调整和分配。根据2005-2008年的调查数据显示，由于人口变动和征地原因，各省对于农地使用权进行调整分配的力度很大。例如2005年有74.7%的被调查村进行过土地调整，2008年该数字为63.7%，土地调整的中位数为2次。这么大比重的调整率恰恰也说明了农民的土地使用权并不稳定，极易受外界因素变动影响。

（三）农民缺少土地处置权，收益权受限

在我国现行法律框架体系下，宪法、物权法、民法通则等相关法律均赋予农民集体对自己所有的土地享有处置权。但与此同时，国家又实行严格的土地用途管制制度，对农民的土地处置权进行诸多限制，使其形同虚设。在现实生活中，部分政府部门或机关为了推进农业实现规模化经营，采取不当举措强迫或是半强迫农户流出土地的事情常有发生。农民集体对土地的处置权往往是挂个虚名。正是因为土地所有权掌握在国家和集体手中，在它需要土地的时候，往往不会从市场的角度出发，去遵循土地的供求规律、价值规律以及竞争规律，实实在在地从农民手中交换土地，而通常是直接运用其对土地的所有权，强迫性地以较低价格实现对农民土地的征收。这种做法剥夺了集体和农民享受原有土地在城市市场所产生增值效益的权益，对于农地所有者和使用者都具有负面影响。

（四）土地资源配置效率差

由于我国土地市场发展不充分，为保障土地市场秩序的有效运行，我国在相关法规中对土地所有权交易问题进行了严格的限制。这种做法在某种程度上规范了土地交易行为，但矫枉过正，限制土地产权合理流动和交易也造成了土地资源配置效益的低下。一是由于禁止土地产权的交易，使得土地资源难以实现按效益原则配置，已然加剧了我国用地紧张、人地矛盾激化的局面。二是缺乏正确的引导，导致本应正常的土地产权交易走向非正常道路也即所谓的黑市交易，发生了质变。无论是在集体公有土地所有权转让过程中，还是在使用权有偿转让过程中，均不同程度地存在黑市交易或隐性问题。黑市交易和投机行为的存在使得土地租金流失现象泛滥，给土地产权界定和交易成本管理增加了难度。

二、我国土地产权制度革新的目标和原则

土地产权制度的革新是社会主义市场经济体制发展的客观要求，关系到和谐社会的建设，是当前农民关心、社会关注、政府关切的热点问题。要对土地产权制度进行革新，首先要明确土地产权制度革新的目标和原则。

我国土地产权制度革新的目标有两个：（1）土地的产权主体必须界定明晰。当前土地产权制度下存在产权主体不明，产权界定不清，权属关系混乱的问题。我国土地产权制度革新的首要目标就是明确界定土地产权，使土地权属关系有序化。这也就意味着要明确在特定时期内土地所有权和使用权的主体。同一块土地的所有权或使用权主体是唯一的，不能出现两个以上的主体。并且一旦唯一的主体确定后，必须实现法人化，并产生相应的法人代表，这样才能更好地妥善处理之后的各种经济关系。（2）实现土地产权主体的多元化。生产力的多元化结构需要土地制度的多元化，以公有经济为主，实现各种经济类型并存的做法对于土地产权制度建设而言同样适用。建立多元化的土地产权主体制度，更有利于满足多元化主体的利益需求，并且能够更大程度地调动广大农民在生产上的积极性。而这也是社会主义市场经济发展的必然结果。

我国土地制度革新过程中需要贯彻以下原则:一是土地产权权能分离原则，也就是我们常说的两权分离和四权分离原则。土地产权包括土地占有权、土地使用权、土地收益权、土地处分权等四大类。所谓两权分离，是指相对更为重要地所有权与使用权的分离。而四权分离，顾名思义，是在两权分离的基础上，实现土地收益权和处分权在不同主体之间的分割。土地产权分离实质上就是土地所有权和使用权主体按照权利和义务关系，对土地产权说应承担的责任义务和权利进行合理分割。第二，尊重农民合法权益的原则。农民的土地权益一旦有了保护，他们就不会因此而发生上访或群体性事件，从而社会的和谐与稳定也就有了保障。

三、土地产权制度革新措施

（一）明确土地所有权主体，将农村集体土地所有权收归国有

针对现实中土地所有权主体不明以及多头管理的现象，当务之急是打破三级所有格局，明确集体所有权的归属问题，在法律层面对集体拥有所有权进行明确规定，从而解决所有权主体缺位的关键问题。从我国的土地制度实际出发，农村集体土地所有权的主体确定为村层次上的集体所有更加合理，也符合我国国情。在现有的三级所有格局中，乡级组织因为范围太大，监管成本高，不可取而被排除在农村土地所有权范围外。而村民小组则由于缺乏组织性和凝聚力，也难担大任。从本质上来看，村民小组不是所谓的经济组织，更不是具有行政权力的行政单位，而仅仅只是乡村新体制中不太起眼的一个组织，这也就导致其无法或难以胜任农村土地所有权的所有主体这一角色。而与前两者有较大不同的是，农村村民委员会作为一个由全体村民合法选举产生的扎根在基层的一级组织，有能力行使土地所有权的职责，既有效弥补了乡级组织摊子过大的缺点，也弥补了村民小组缺乏代表性的弱点，实现了农民意志和权威的完美结合。因此将所有权的主体明确规定为村层次上的集体所有，选择农村村民委员会作为执行组织是最佳选择。在此基础上，可以通过将农村集体土地所有权收归国家所有的方法或方式，保护农民集体所有土地的相关权益不遭受损害。

（二）完善农村土地承包经营权，实现土地使用权的多样化操作

最根本的做法就是实现土地使用权的多样化。具体来说，就是要做好以下方面的工作：一是实现土地承包期永续化。延长土地承租期是完善土地制度的必然选择，也是屡试不爽的绝招，被世界各国政府所认同。对于我国同样适用。值得注意的是，使用权的永续化与土地的私有化并不是同一个命题，实际上，所有工作开展的一个大前提便是土地乃是归集体所有。也就是说，有关于土地的最终处置权一直是由集体在掌控，并通过创立地租等一系列配套制度来充分保障集体所有权的实然实现。二是要明确农民享有生产经营的决策权。农户乃是生产主体，只要其是在相关法律规定的合理范围内开展适当的土地生产、开发、利用等活动，就必然会受到法律的尊重与保护。不管是组织还是个人均不得违法干预农户正常的生产与经营活动。三是要明确地界定承包情境下农户合理的土地收益权。农户在规定的承包期内，要承担依法上缴税收和约定的承包金的义务，但同时要依法享有各项合法收益。如果承包合同有所变更，则依法可享有土地增值所带来的收益价值。四是要明确农户对土地的转让权限。在经营承包期限之内，农户作为使用权主体--依法享有转让土地使用权并获得相应收益的权利。其应获得的各种权益受法律保护，各级部门均不能对农户的合法权益进行不当地阻碍和无理地限制。

（三）建立并完善土地使用权流转的相关制度，提高土地资源配置效益

事实上，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对这一制度已经有所涉及，但一直未落到实处。例如规定中指出农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营，但农民对土地的经营权和处置权一直只是挂个虚名而已。针对这一问题，在实践操作中政府有关部门需要放宽行政干预尺度，找准自己的定位，以服务者的姿态为广大农民谋取土地利益。在此过程中一定要深刻认识到农村土地使用权流转的主体乃是农民，农村土地使用权发生的流转是农民自由意志之下的市场行为。为了保障土地使用权的高效流转，可以通过采取建立土地流转市场或土地流转的中介服务组织的措施，借助市场力量或第三方组织的力量来实现土地资源的合理配置。

（四）完善土地产权的相关法律制度，加大执法力度

依法治国是我国治理的基本方略，相对完善的法律制度，是土地产权制度得以良性发展和有效执行的基本保障。在土地产权制度的改革和创新，一个重要方面便是要促进相关土地法律制度的进一步完善，也即要在宪法、法律、法规层面对土地产权问题进行明确说明，对土地所有权、使用权、收益等进行更加细化的界定，为相关工作的开展提供法理依据。另一方面，需要加大执法力度，打击侵害土地产权权益的行为，杜绝黑市交易，减少隐性土地市场交易问题，维护土地产权的运行秩序，确保土地管理工作的有效开展。

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