新公共管理理论对我国行政改革的启示

魏 冰

〔河南牧业经济学院人事处，河南 郑州 450045〕

二十世纪后期，西方各国逐渐进入后工业社会和信息时代，大工业时期所形成的官僚制行政模式的弊端日益突出，许多国家面临着传统的官僚体制所带来的管理危机、财政危机与信任危机。为了使陷于困境的行政体制重新焕发生机，西方各国开始了一场行政改革的浪潮，以期解决官僚制行政模式的弊端。对这场改革运动学术界有着不同的称谓，例如“后官僚主义范式”、“以市场为基础的公共行政”、“管理主义”、“新公共管理”或者“企业家政府”等等。但这场行政改革运动更多地被冠以新公共管理的标签。新公共管理的出现体现了公共行政管理模式的转换，使公共管理方式做出了根本性、方向性的调整。

新公共管理是个比较宽泛的概念，它既指在当代西方国家公共行政领域持续进行的一项改革运动，又指一种用来替代传统公共行政学的管理理论，同时也可指一种全新的公共管理模式。从理论上讲，“新公共管理”是政府为了调整与社会民众之间的关系，遵循经济、效率和效能的基本价值观念，以改变自身管理手段及管理模式为主要方式，以解决新时期政府管理社会事务及部门内部事务所出现的问题为目的的一种管理理论，是对传统公共行政模式的重新认识，对传统管理理念及管理方式的重新审度，对经济理论的发展以及对私营部门管理技术变革的审视及利用。在实践层面上，“新公共管理”则是政府为了化解组织面临的危机、解决现实社会出现的问题、增强政府管理的效能所采取的一系列政府行为和全新的管理理念、方法和模式。

一、新公共管理理论的主要内容

不同国家以及学者对于新公共管理有着不同的称谓，但本质上都是相同或相似的，都主张借鉴私人部门管理理论、方法及技术，引入市场竞争机制，以市场或顾客为导向，重新构建政府、社会、市场三者之间的关系，提高公共管理水平及公共服务质量。其理论要点，大致可归纳如下：

1.政府职能的重新定位，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨

新公共管理认为，在传统的公共行政管理模式中，政府职能有着不断扩张的冲动，直接造成了政府职能膨胀、机构扩大。因此，政府应当首先解决自身职能定位问题，即什么该管什么不该管，把管理和具体操作分清楚。新公共管理主张政府在行政管理中应负责制定政策而不是具体执行政策，政府的功能是掌舵方向而不是划桨前行。这种对政府职能的定位可以缩减政府的机构规模及部门开支，使政府的工作效率得到提高。新公共管理认为，一个行之有效的政府并不是实干型或者执行型，而是一个能够善于治理国家、处理各种社会事务的政府。政府应当从大量的社会事务中解脱出来，将部分职能交给或归还社会，由社会经济组织或者中介组织去承担管理，政府则负责制定法律和规章制度，并对法律和法规的执行进行监督。一个有效的政府必须要科学、合理地定位自己的职能。著名学者戴维·奥斯本等人将此概括为，在管理社会事务中政府扮演的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。传统政府工作低效的一个重要原因就是忙于“划桨”而忘了“掌舵”，做了许多舍本求末的事情。政府负责“掌舵”后，“划桨”的任务应交给一些私人部门和非盈利组织、公民自治组织、社区组织等第三部门。政府在政策和资金方面，实施一些可行和有利的手段，重新塑造市场。这样，政府就成为多元管理主体的组织者和协调者，是多元管理主体的核心。

2.政府服务应以顾客或市场为导向，重塑政府与公众的关系

市场不仅存在于私营部门内部，同样也在公共部门内部存在。以市场需求为取向，重塑政府与公众的关系，这是新公共管理理论最重要的核心理念。新公共管理主张政府应以顾客满意或市场需求为导向，追求社会公众满意度，以改变传统公共行政模式下政府与公众之间的关系，对政府职能和社会职能进行重新定位。将政府运作看作市场，政府成为提供公共服务的厂商，是负有责任的企业家，公众则是其顾客或客户。政府不再是凌驾于社会之上发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的公共服务提供者，政府公共行政从“管治行政”转变为“服务行政”，奉行顾客至上准则。企业家式的政府应是以顾客的需求为导向的政府，为顾客提供较高效率的公共服务。作为“企业家”的政府已不再将营利作为目的，而是负责把经济资源从生产效率较低的领域转移到效率较高的领域。社会民众是享受公共服务的“顾客”，对服务机构可以进行自由选择。这样，新公共管理就建立起了以顾客满意度为主要内容的绩效考核机制，并逐渐成为一种目标导向。在管理过程中定期广泛征求公民意见，对公共服务体系进行评价。在评价时，以顾客参与为主体，通过顾客介入，参照顾客意见，保证公共服务的提供符合顾客的意愿，以此产生高效的公共服务。

3.政府应在公共管理中引入竞争机制，切实提高服务效率

公共部门的一个重要特征是垄断，公共部门的许多弊病都源于其垄断性。新公共管理主张用市场的力量对政府管理进行改革，在公共部门中引入市场机制，在公共部门之间、公共部门与私营部门之间展开竞争。新公共管理认为，在政府管理中应引进市场竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的供给，取消公共服务供给的垄断性。在公共管理中引入竞争机制，可以增加公共产品的产出。因为竞争有利于激发创新意识，提高工作效率，优化服务态度，从而提高公共服务供给的效率与质量。竞争的目的是追求效率，这也是公共行政的出发点和落脚点。为此，新公共管理有三种主张：一是强调实施绩效目标控制。在机构管理中，将传统的行政规章制度改变为明晰的绩效目标责任制，对组织以及个人的具体工作目标进行合理制定，并定期测量和评估目标任务完成情况，进行绩效考核，充分调动组织成员的工作积极性。二是更加重视公共服务成效。传统的公共行政关注的是投入而不是结果。新公共管理根据交易成本理论，认为政府应当对公共管理活动的产出与结果进行关注，重视公共部门提供的产品及服务的效率和质量，及时了解社会情况的发展以及不同利益群体的需求，为公众提供最为需要的公共服务，使公共管理成效最大化。三是借鉴私营部门组织管理中的成功经验。传统的公共行政管理对私营部门的管理方式较为排斥，新公共管理与之不同，以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为理论基础，主张政府将私营部门成功的管理方式和经验采用到公共管理中，如人力资源管理、重视成本效率分析、全面质量管理、提高效率等，以增强公共服务的供给。

二、新公共管理论在西方政府管理中的功效

西方国家广泛进行的新公共管理改革运动，在相当大程度上改善了国家的公共管理水平，满足了民众更多的公共服务需求，同时也促进了西方国家经济与社会的快速发展，增强了其在国际社会中的竞争能力。

首先，政府运用企业的管理理念，有利于行政管理效率的提高。新公共管理提倡政府借鉴企业经营管理方式，将追求效率放在首要位置。培养政府管理人员的效率意识，争取用有限的公共资源创造出更多的公共产品，提供更好的公共服务。其次，有助于改变政府工作的陈旧模式，推动管理方式的创新。尽管公共管理与企业管理在管理对象、目的和方法上都有所不同，企业的管理方式并不全然适合于公共事务管理，但公共管理依然可以借鉴企业管理的成功经验，如企业管理的科学性、企业管理的讲求成本核算的精神以及重视市场需求和顾客的反馈意见等方面的经验，这样不仅有助于公共部门建立科学的管理方式，对管理人员的工作绩效进行有效地评估衡量，而且有助于增强人员的工作责任感，创新工作方式。第三，对提供公共产品的市场进行部分开放，在一定范围内鼓励和允许私营部门加入到提供公共服务的领域，将竞争机制引入政府公共服务领域，这样既可以在某种程度上缓解政府的财政压力，又可以使公共服务的效率和质量得以加强和提高。

新公共管理与传统的公共行政模式相比，改善了西方国家公共管理水平，适用于发达国家的政府管理，但发展中国家是否同样适用却仍待研究。新公共管理始于西方发达国家，虽然是一种取得了成效的管理方式，但我们不能想当然地认为它在不同的国家环境中也必然适用。新公共管理在西方发达国家兴起并占据了主导地位，这可能与发达国家的社会背景有关，那么不同于发达国家的发展中国家在运用其管理理念时就会有所局限。但是，新公共管理在一定程度上体现了公共行政管理的发展趋势和发展规律，我们不能因为其源于发达国家，就把它排除在发展中国家之外。尚德和霍姆斯都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的。”虽然作为发展中国家的我国在历史、政治、文化和经济等方面都不同于西方国家，发达国家公共管理的成功经验不能全部照搬地应用于我国的社会管理中，但是我们可以将新公共管理理论与本国国情相结合，将西方国家在公共行政管理改革实践中的经验有所选择地运用于我国的行政改革中，这对于我国公共行政管理改革的推进有着积极的意义。

三、新公共管理理论对我国行政改革的启示

我国政府部门近年来进行了一系列的机构改革，在一定范围内借鉴了当代公共管理理论成果，但其主导模式仍然是传统的公共行政模式。随着全球化趋势的发展，我国政府管理面临着诸多新挑战，如何在社会主义市场经济建设中充分发挥政府部门的作用，在公共事务的管理中进一步运用市场机制，提高公共部门的行政工作效率，实现公共部门管理的现代化成为亟待解决的问题。对于这些新问题，新公共管理作为一个全新的行政改革理论观念，提出的各种创新性概念以及西方国家政府改革的具体实践都能在很大程度上给予我们启示，对我国的行政改革具有很好的借鉴作用。

1.打破政府部门对公共服务的垄断，在公共产品领域引入市场竞争机制

新公共管理主张对政府、社会、市场三者之间的关系进行调整，将竞争机制引入政府公共服务领域，鼓励私人部门对公共服务行业进行投资经营，使公共服务体系逐渐市场化，通过实行“竞争性招标”、“政府业务合同出租”等方法，打破政府部门一直以来对公共服务的垄断，由此不仅可以提高公共服务的效率和质量，同时也能在一定程度上缓解政府的财政压力。我国在公共服务领域特别是基础设施建设行业一直都存在着资金短缺的状况，严重影响了公共基础服务的供给，给国民经济的整体发展以及市场机制的有效运作造成了制约。因此，为了更好地利用市场竞争的作用，提高我国政府在公共服务领域，尤其是基础设施行业的管理效率和管理水平，我们可以借鉴西方国家新公共管理的方式，在加强“产业管制”的同时，允许和鼓励私营部门在一定范围内参与到这些领域与政府部门进行合作或者单独投资和经营，这样不仅可以解决一部分资金问题，更有利于公共服务供给竞争机制的形成，使公共服务的有效供给得以加强，从而产生更好的经济和社会效益。

2.改变对既定法律规章制度的注重，将管理活动的重点倾向于实际的工作绩效

新公共管理主张行政管理从传统的注重遵守法律规章制度，向注重实际工作绩效、提供优质公共服务的方向发展。这体现了西方国家的公共行政管理和人事管理逐渐趋于成熟完善。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，今后一段时期我国行政改革的一项重要任务是建立健全法制，完善规章制度，并且保证这些法律法规的贯彻落实，使行政管理和人事管理做到有法可依、有法必依。同时我们也应当清楚地认识到，规章制度只是政府部门管理公共事务的依据和手段，其目的是为了完成公共管理的目标和任务。因此在制定国家法律法规和管理制度时，应坚持“人民的根本利益至上”这一原则，着重考虑如何保证这些法律法规及管理制度能落到实处并服务于人民，要贴近社会现实，以公众需求为出发点，注重公共管理活动的结果，始终提供高品质的公共服务，满足公众所需。

3.合理借鉴企业的科学管理方法，提高政府部门工作效率

新公共管理主张政府管理应当参照企业的管理方式，将效率放在首位，这一主张是值得我国借鉴学习的。我国的政府机构由于社会文化背景和经济体制等多方面的原因，长期以来一直处于工作效率低下的局面。传统的官僚制度以及计划经济体制在我国的长期实行，使得我国政府部门权力过度集中，组织机构设置不合理，职责不清，互相推诿，办事效率低。新公共管理主张在公共行政管理领域采取成本核算、目标管理、绩效评估、结果控制等一些科学的企业管理方法，以促进政府部门提高自身的工作效率。企业管理追求工作效率，注重管理方法的科学性，重视产出结果，及时关注市场需求和顾客的反馈意见，这些管理思想都应当被政府部门行政管理所借鉴和学习。现阶段我国的公共管理应在继续完善现有行政模式的同时，适当学习企业成功的管理经验。在公共管理中引入科学的企业管理方法可以促使政府部门管理人员增加工作效率，增强工作活力，在有限的公共资源条件下为公众创造出更多优质的公共产品。

4.强化政府管理职责，增强政府服务中的顾客意识

转变政府职能，推动政府改革，树立“顾客导向”的价值理念。目前我国的政府行政部门普遍存在着官僚主义现象，政府机构的工作人员对公众缺乏良好的服务态度、办事效率低下。新公共管理强调顾客导向，是指政府部门应当重新认识与社会公众的关系，以顾客满意为导向，以公众利益为核心，将公民的满意度作为衡量政府工作业绩的标准。目前我国政府部门进行了多次机构改革，在政府职能转变方面取得了一定成效，但还未完全形成社会主义市场经济发展所需的灵活高效的政府行政管理模式。我国政府职能转变的关键环节在于还权于社会、企业和公民，政府不以公共权力主体的身份介入私人管理领域，实行政企分开，政事分开。在我国政府工作实践中，应积极推行政务公开、社会承诺制、电子政务等公共产品和服务，促使政府的管理活动透明化、清晰化，最大程度地达到顾客满意。同时我国政府部门应制定一些公共服务绩效评估标准，便于社会公众监督，从而有助于将以顾客为导向的行政措施落到实处，更好地为公众提供服务。

新时代对政府的公共管理提出了新的考验，而新公共管理正是顺应时代的产物，有利地推动了政府部门的改革。从理论到实践层面，新公共管理都对传统的公共行政进行了诸多创新，这些创新不仅体现了现代政府管理的需要，同时也是公共行政发展的必然趋势。我国也处于行政改革的关键节点，新公共管理理论对于我国政府部门改革的推进同样具有积极的作用。但我国目前仍处于社会主义初级阶段，市场经济的发展还不成熟，法制还不够健全。因此，我国政府部门在借鉴新公共管理理论时，一定要注意与我国的基本国情相结合，顺应我国社会发展实际情况，实现理论本土化，只有这样，才能将新公共管理理论充分合理地运用到我国政府改革的实践中来，促进我国政府部门的发展。

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