领导干部自然资源资产离任审计探索

林忠华

〔上海市审计局，上海 200125〕

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。”探索开展领导干部自然资源资产离任审计，是党中央为加强生态文明建设采取的一项重要举措，是中国特色社会主义审计制度的一项重大创新，是审计署牵头推进深化改革的一项重大任务。

自然资源，又称天然资源，是指在其原始状态下就有价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。狭义的自然资源只包括实物性资源。资源性国有资产，是指产权归属于社会公众，按照现有认知水平、经济和科技水平，通过对资源进行开发利用，能给产权主体带来经济价值、收益和财富的自然资源。我国资源性国有资产主要包括土地资源、矿产资源、森林资源、水资源、荒地等。自然资源核算，目前仅涉及草原、森林、矿产、土地、水资源等5类。自然资源是人类生存和发展的物质基础和社会物质财富的源泉，是可持续发展的重要依据之一。自然资源具有两重性，既是人类生存和发展的基础，又是环境要素。

当前，生态环境问题已经成为制约我国发展的重大矛盾、影响生活质量提高的重大障碍、威胁民族永续发展的重大隐患。引入自然资源资产离任审计，势必导致党政领导干部和国有企业领导人员进行重大决定时充分考虑生态因素。作为生态文明建设的一项制度创新，“对领导干部实行自然资源资产离任审计”一经提出便受到社会各界积极关注，舆论对此给予高度评价。

对领导干部实行自然资源资产离任审计，作用是多方面的：一是事前预警。抑制官员盲目透支环境、超前开发资源的冲动;二是事后追责。一改以往“有人破坏无人补偿”的怪现象，努力纠正畸形政绩观。此项审计将生态文明建设的顶层设计落到实处，填补了制度空白，有利于强化责任落实，改善生态保护不力的状况。这既是重要的制度创新，也是在生态文明建设方面针对领导干部的重要的约束举措。

作为落实党的十八届三中全会改革任务的具体举措，领导干部自然资源资产离任审计刚刚起步，没有现成的、直接可以借鉴的模式，需要大胆探索和审计试点。

一、领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计、资源环境审计的关系

1.领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计的关系

将自然资源资产纳入领导干部离任审计是全新的举措，此前只有经济责任审计。开展领导干部自然资源资产离任审计不仅是落实领导干部生态文明建设责任的创举，而且是对领导干部经济责任审计的拓展和延伸。领导干部自然资源资产离任审计是领导干部经济责任审计的重要组成部分，它从检查领导干部履行自然资源资产决策、管理职责入手，是一种特殊的经济责任审计。中央经济责任审计工作联席会议发布的《2014年经济责任审计工作要点》明确要求，开展领导干部自然资源资产离任审计。

生态文明建设的成效及相应责任，应该成为领导干部经济责任审计的重要内容。生态文明建设责任和经济责任密不可分。领导干部经济责任涉及的重点领域，往往与生态文明建设高度相关。如调整经济结构、转变经济发展方式，都是经济责任和生态文明建设责任两者的共同指向。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确规定，应当关注与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况。只有在经济责任审计中更加强调生态文明建设的责任，关注领导干部任职期间生态环境是否遭受污染和破坏，领导干部任职期间出台的各项经济决策和本人政绩是否以牺牲生态环境为代价，完善对领导干部的生态建设考核制度，才能对被审计领导干部履行经济责任情况作出全面客观的评价，才能改变政府环境责任无人问责、环保政绩考核无从落实的局面，把经济发展与节约能源资源、保护环境和生态文明建设结合起来。

2.领导干部自然资源资产离任审计与资源环境审计的关系

领导干部自然资源资产离任审计也是资源环境审计的重要组成部分，它由人及物，是一种特殊的资源环境审计。

我国的资源环境审计以落实节约资源和保护环境基本国策为目标，先后对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况，对水、大气、固体废弃物、生态保护等环境保护与污染防治情况进行了审计，取得了显著成绩。但同时也要看到，当前资源环境审计工作还不能有效满足生态文明建设的需要。

从审计目标看，资源环境审计的目标是：评价资源环境保护法律、法规和制度的执行情况，促进国家完善资源环境立法，提高各级资源环保部门的执法水平。开展领导干部自然资源资产离任审计，其目标主要是：促进走出一条低投入、低消耗、少排放、高产出、能循环、可持续的新型工业化道路，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，推进建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。

从审计内容看，资源环境审计主要包括对资源环境保护资金筹集、使用和管理的审计，对资源环境保护投资项目的审计，对资源环境保护制度合理性、有效性的审计等内容。开展领导干部自然资源资产离任审计，则需要在审计自然资源资产负债表的基础上，重点关注以下内容：推进主体功能区战略实施，优化国土空间开发格局;加快转变经济发展方式，促进生产方式转型;着力加强生态保护与修复，营造良好生态环境;不断创新体制机制，完善生态文明制度;以及领导干部自然资源资产监管职责履行情况等。与单一的资源环境审计相比，领导干部自然资源资产离任审计关注领域的范围更加宏观，发挥作用的领域更加宽广。

二、领导干部自然资源资产离任审计的目标

领导干部自然资源资产离任审计的总体目标是：通过审计，强化领导干部对生态文明建设的责任，促进建立生态环境损害责任终身追究制，推动实现科学发展、可持续发展。

在我国，生态文明制度建设方面将趋向于严格化。和经济领域改革不太一样，经济领域是要放开放松，生态文明建设方面则要从严从紧。环境保护，企业是基础，监管是关键。环境改善是管出来的。就自然资源而言，政府监管尤为重要，因为自然资源的管理、使用和分配属于政府行为。

强化审计机关在推进生态文明建设中的作用，是应对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题的必然选择，同时也是拓展国家审计范围的重点方向。审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计，要从尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念出发，在国土资源开发、资源节约、生态环境保护和生态文明制度建设等领域，全方位推动加快生态文明建设，为实现美丽中国做出积极贡献。

国土资源是生态文明建设的物质基础、空间载体和构成要素，在生态文明建设中具有全局性、战略性、根本性的地位。我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国，面临着建设用地供需矛盾突出、耕地保护难度增大、用地粗放浪费等问题。通过实施领导干部自然资源资产离任审计，审计机关要从统筹经济、社会和生态文明建设协调发展的大局出发，促进优化国土资源布局，促进研究解决土地资源供需矛盾不断加剧、土地资源利用较为粗放等问题，在保障发展和保护资源的同时，推动国土资源管理取得新成效。

节约资源是建设资源节约型、环境友好型社会的题中应有之义，是全面推进生态文明建设的必然选择。只有对传统产业进行生态化改造，大力发展节能环保等战略性新兴产业，使绿色经济、循环经济和低碳技术在整个经济结构中占较大比重，才能推动经济绿色转型。通过实施领导干部自然资源资产离任审计，审计机关要促进全面落实节约优先战略，推动以总量控制倒逼节约集约、以严格标准促进节约集约、以政策法规保障节约集约、以试点示范带动节约集约，促进提高资源综合利用效率。

我国改革开放进程中，“唯增长速度”发展观念导致的结果，必然是高投入、高排放和高退化，同时体现为环境保护无力、社会发展面临环境方面的严峻挑战。通过实施领导干部自然资源资产离任审计，审计机关要促进反思传统工业文明发展模式的不足，充分吸纳中华传统文化智慧，并从文明进步的新高度，推动认识和解决生态环境问题。

生态文明建设是一项重大历史性任务和系统工程。凡与生态文明建设相关的问题，不但与生态文明建设资金的筹集、分配和使用有关，也与公共政策制定的合理性和执行的到位程度有关，更与生态文明制度建设有关。通过实施领导干部自然资源资产离任审计，审计机关应当发挥自身的优势，从体制、机制、制度层面发现和分析研究问题，为制定和完善生态文明建设政策法规提供参考依据。

三、领导干部自然资源资产离任审计的内容与重点

1.领导干部自然资源资产离任审计的内容

(1)审计自然资源资产法规政策执行情况。对自然资源资产方面的法律、法规、规章和政策执行情况进行审计，评价领导干部任职期间自然资源资产管理和保护责任，促进领导干部落实科学发展观和树立正确政绩观，在自然资源资产方面守法、守规、尽职、尽责，促进自然资源资产政令畅通。

自然资源资产管理和保护行为，主要指政府及其相关部门对自然资源资产相关政策与制度的落实情况，与之相对应的是自然资源资产政策措施和目标的执行责任。一是审计公共政策和自然资源资产相关规划目标的落实情况。检查相关自然资源资产规划是否符合国民经济和社会发展规划的要求，能否达到相应的环境治理与保护目标等。二是审计生态保护和修复制度的执行情况。检查控制不合理的资源开发活动，实施天然林保护、水土保持等生态修复工程，加强生态功能保护区和自然保护区建设与管理等情况。三是审计重大环境工程(治理)项目的建设情况。为推动解决当前突出的环境问题，我国实施国家重点环保工程建设，并纳入国民经济和社会发展规划及有关专项规划。地方党政主要领导干部对本行政区域国家重点环保工程规划目标完成情况负责。相应地，各地区、各部门对国家重点环保工程承担目标责任。

审计中，要分析政府在制定国民经济和社会发展中长期规划时是否考虑了可持续发展原则和生态环境因素，评价经济政策、产业政策和国际合作政策等在内的自然资源资产政策体系的健全情况，以及政府环境政策对企业经济活动的引导作用;要检查自然资源资产公共政策制定的及时性，评判政策目标的价值取向是否体现了环境公平，是否维护了公共利益。

(2)审计自然资源资产重大决策事项。从检查决策机制的健全性、决策程序的规范性、决策内容的合法性、决策实施的有效性、决策结果的效益性入手，对自然资源资产重大决策事项进行审计。评价自然资源资产重大事项决策的程序、执行和效果情况，以及领导干部的决策责任，促进领导干部依法行使自然资源资产决策权。

自然资源资产决策行为，主要指政府及其相关部门制定自然资源资产政策或规划的行为，体现政府在维护自然资源资产公共利益方面的决策责任。主要包括自然资源资产公共政策、制度和相关规划的制定程序和实施效果。要关注决策过程是否有充分可靠的信息支撑，以及决策程序的合法性、科学性。

要关注制定生态功能保护区和自然保护区的环境规划等情况，动态跟踪各种经济活动对生态环境的影响，评价高耗能、高排放和产能过剩行业的准入门槛，分析生产、流通、消费各环节循环经济的推动情况;评价节能减排、重点河流湖泊环境改善和农村环境连片整治等重大环境项目的立项科学性，关注项目可行性研究报告中的绩效目标的实现情况，评价重大环境项目的实施效果。

(3)审计自然资源资产管理情况。从检查内部控制制度的健全性和有效性入手，对有关自然资源资产管理制度的建立和执行情况进行审计。评价自然资源资产管理状况、相关自然资源资产工作目标完成情况，以及领导干部的自然资源资产管理责任，促进领导干部依法行使自然资源资产管理权。

自然资源资产监管行为，主要指负有监管义务或责任的政府及其相关部门组织专门机构和人员，监督相关部门、企事业单位落实自然资源资产政策或规划，以保护环境和维护公共利益的行为，与之相对应的是自然资源资产监管责任。包括政府督促自然资源资产监管部门严格依法开展监管工作，以及自然资源资产监管部门采取有效措施，落实国家法律、法规和政策要求，督促相关部门和单位履行自然资源资产保护责任，确保完成自然资源资产管理工作目标等情况。

要检查自然资源资产管理体系的科学性。关注自然资源资产管理制度改革的推进情况，重点关注自然资源在各个利益主体之间的配置是否有效公平，是否对自然资源进行了有效管理，自然资源是否实现了资产增值;评价相关财政转移支付机制的科学性，关注向低碳经济和循环经济的转型情况。

要检查自然资源资产监管和环境保护责任人的职责履行情况。关注政府自然资源资产监管和环境保护目标责任机制、政府自然资源资产和环境信息公开机制、政府支持公众参与机制等是否健全，环境责任指标是否纳入政府主要领导干部政绩的考评，分析上下级政府生态文明建设责任的角色定位是否明确;重点关注应向上级政府负责的自然资源资产管理和环境保护具体目标的量化情况，尤其关注相关问责机制的建立情况。

(4)审计自然资源资产负债表。自然资源资产负债表是用国家资产负债表的方法，将全国或一个地区的所有自然资源资产进行分类加总形成报表，显示某一时点上自然资源资产的“家底”，反映一定时间内自然资源资产存量的变化。探索编制自然资源资产负债表，就是要核算自然资源资产负债的存量及其变动情况，以全面记录当期(期末—期初)各经济主体对自然资源的占有、使用、消耗、恢复和增殖活动，评估当期自然资源价值量的变化，为实行领导干部自然资源资产离任审计提供详细的科学依据。

编制自然资源资产负债表，是对领导干部实行自然资源资产离任审计、建立生态环境损害责任终身追究制的基础。国内外对编制自然资源资产负债表还没有成熟的方法制度，因此需要探索。在统计部门探索完成自然资源资产负债表编制之前，审计机关可选择若干重点的自然资源资产开展真实性合法性审计试点，以摸清自然资源资产“家底”，掌握情况，揭示问题，分析原因，提出意见和建议。

2.领导干部自然资源资产离任审计的重点

(1)国土资源开发情况。第一，检查人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则的执行情况，重点关注城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩开发、工矿废弃地复垦等机制的运行效果，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。第二，检查主体功能区战略的实施进度情况，推动各地区严格按照主体功能定位发展，推进构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。第三，检查陆海统筹情况，客观评价海洋资源开发能力。关注煤层气、页岩气等非常规油气资源勘查开发进度，推动减少环境污染和温室气体排放;分析海底矿产资源开发的有序性，推动发展海洋经济，优化海洋资源开发格局。第四，分析资源有偿使用制度、农村土地管理制度、国土资源管理体制以及行政审批制度的改革进度和力度，评估制度供给的有效性。

(2)资源节约情况。第一，检查节约环保与调整产业结构、污染防治与企业节约增效、发展节能环保产业与扩大内需、生态保护与优化生产力空间布局的结合情况。第二，检查资源的综合利用情况。关注矿产资源综合开发利用和煤层气、煤矸石、大宗工业废弃物、秸秆等农业废弃物综合利用，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。第三，检查传统产业的生态化改造情况。评估节约环保技术和生产体系的运行运转，关注是否大幅降低了能源、水、土地消耗强度，实现自然生态系统和经济社会系统的良性循环。第四，检查“两高一资(高能耗、高污染和资源性)”、低水平重复建设和产能过剩项目的解决情况。关注节能、节水、节电等应用工程项目的专项投入、专项收费。

(3)生态环境保护情况。第一，检查环境保护宏观战略体系、全面高效的污染防治体系、健全的环境质量评价体系、完善的环境保护法规政策和科技标准体系、完备的环境管理和执法监督体系、全民参与的社会行动体系等建立健全情况。第二，检查重大生态修复工程的实施情况，评价生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化、水土流失的综合治理。第三，检查饮水、重金属、化学品、危险废物、细颗粒物和持久性有机污染物等重大环境问题的解决情况。第四，关注整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的效果，关注各类自然资源资产违法行为的查处情况。

(4)生态文明制度建设情况。第一，检查生态环保综合管理体制的健全情况，关注职能是否有机统一、运转是否协调高效;关注是否加强规划和政策引导，综合运用财税、价格等经济杠杆，建立健全生态补偿机制。第二，检查自然资源资产监管和环境保护权力运行机制情况，评价现行制度安排的合理性，关注联席会议等综合决策机制的作用发挥情况;关注行使行政审批权、行政评审权、行政执法权、自由裁量权的规范性;评估自然资源资产监管和环境保护权力运行相关问责机制的有效性，在此基础上关注各级政府实施自然资源资产监管和环境治理战略的进展情况。第三，检查政府自然资源资产监管和环境责任的落实情况。关注是否建立了体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，是否把资源消耗、环境损害、生态效益纳入了经济社会发展评价体系和地方党委政府的绩效考核。

四、领导干部自然资源资产离任审计的实施路径

1.以生态文明建设责任履行为主线

根据政府行为和相关政府履行生态文明建设责任的方式，领导干部自然资源资产离任审计的实施路径应以生态文明建设决策责任、执行责任、监管责任的履行为主线，以政策审计、资金审计、项目审计、法规政策制度执行审计、监管审计、报表审计为抓手，以责任追究为保障。

2.以政策审计、资金审计、项目审计、法规政策制度执行审计、监管审计、报表审计为抓手

(1)政策审计。检查决策责任主要通过政策审计实现。政策是广义的，包括三个层次：法律法规;政策制度;自然资源资产监管和环境保护规划。通过检查和评价政府及相关部门制定的自然资源资产监管和环境保护政策是否符合国家法律、法规，是否符合经济和社会的可持续发展战略，是否适合本区域的社会经济环境并切实可行，是否存在重大缺陷，促进政策制度的建立健全和全面落实。政策审计可以与领导干部经济责任审计、财政审计等结合进行，也可以在独立型的领导干部自然资源资产离任审计项目中实施。

(2)资金审计、项目审计与政策制度执行审计。自然资源资产监管和环境保护政策或制度的执行责任主要通过以下三种行为来实现：一是自然资源资产监管和环境保护资金的筹集、分配、管理和使用。二是自然资源资产监管和环境保护工程项目的规划、建设、运行和管理。三是通过相关部门履行自然资源资产监管和环境保护职责，实施对政策制度的执行。

一是资金审计。目前，自然资源资产监管和环境保护资金筹集、管理和使用中的漏洞和弊端不少，侵吞、挪用和无效使用的情况时有发生。因此，有必要对自然资源资产监管和环境保护资金的筹集、管理情况、资金来源和支出的合法性和真实性、资金的投入情况等进行审计，揭露问题，分析评价每个责任主体应承担的责任，促进自然资源资产监管和环境保护资金的合规有效使用。

二是项目审计。项目是资金的载体。通过检查自然资源资产监管和环境保护工程(治理)项目的规划、建设、运行、管理及其效益情况，揭示和查处工程项目建设中存在的浪费资源、破坏环境等问题。重点关注工程项目建设是否体现可持续发展战略的环境政策理念，各类重点建设项目是否存在未履行环境影响评价审批程序即擅自开工建设或者擅自投产的情况，评价建设项目环境影响评价制度的执行情况。

三是法规政策制度执行审计。重点关注是否存在批准在已无环境容量、生态环境脆弱的地区、重要生态功能保护区违规进行开发建设、企业生产活动;重点关注是否依照有关自然资源资产监管和环境保护法律、法规实施生态保护工程，采取生态修复措施;重点关注是否推动产业结构优化升级，推进重点行业、产业园区和省市循环经济试点工作，落实污染源头控制制度，实行清洁生产并依法强制审核等。

(3)监管审计。我国负责资源性国有资产监督管理涉及国土资源、发展改革、水利、农业、林业、环境保护、税务、财政、国资监督管理等部门。通过检查这些部门机构职责分工的合理性和科学性，监管制度建设的健全性，管理手段(如在线监控系统)和管理活动(如监督管理目标任务的分解、落实)的科学性、有效性等，评价监督管理职责履行情况，以及实施各项监管措施的成效，促使其全面履行资源性国有资产监督管理职责。

(4)报表审计。主要检查自然资源资产负债表编制的合规性、准确性。通过审计，核算自然资源资产的平衡情况，评估当期自然资源资产实物量和价值量的变化。如果这个变化是正的，说明当期的自然资源资产是增值的，当期地方政府的生态政绩是正的，对生态文明建设做出了贡献;反之则意味着当期的自然资源资产在贬值或下降，说明辖区政府的生态政绩是负的，对生态文明做出了负贡献，领导干部应负相应的责任。

3.构建领导干部自然资源资产离任审计与其他专业审计相结合的整体工作格局

各级审计机关要围绕审计工作重点，构建领导干部自然资源资产离任审计与其他专业审计相结合的整体工作格局。要将领导干部自然资源资产离任审计与其他专业审计相结合，将审计内容纳入其他专业审计方案，特别是将领导干部经济责任审计和领导干部自然资源资产离任审计有机地结合起来。要明确领导干部自然资源资产离任审计在整个经济责任审计体系中的地位以及实施审计的切入点，把自然资源资产和生态文明建设责任作为领导干部经济责任审计的重要内容。要探索开展独立型的领导干部自然资源资产离任审计或专项审计调查，也可以根据实际情况，选择开展土地资源资产、矿产资源资产、森林资源资产、草原资源资产、海洋资源资产等专项离任审计。

五、推进领导干部自然资源资产离任审计的若干措施

1.开展审计试点

各级审计机关要会同组织部门，按规定程序办理领导干部自然资源资产离任审计的相关委托手续，确定有代表性的省、市、县，开展领导干部自然资源资产离任审计试点。在实地调查了解自然资源资产权属、分布、结构、管理、利用、效果等情况的基础上，研究制定领导干部自然资源资产离任审计实施方案。各地要建立自然资源资产离任审计专家库，根据工作需要，聘请具有资源、环境、法律、工程技术等相关专业知识的人员参与审计工作。

2.建立工作机制

各级审计机关应与组织、国土资源、发展改革、水利、农业、林业、环境保护等部门建立领导干部自然资源资产离任审计工作协调机制，完善联合审计、联席会议、信息交流与通报、审计整改与审计结果利用等工作制度，确保信息共享、及时沟通。各地党委、政府要按照中共中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，加大政绩考核中资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重，支持审计机关依法独立行使自然资源资产离任审计监督权，并将审计结果作为考核和任免干部的重要依据。

3.加强理论研究

各地审计机关要与自然资源资产监管部门进行深入的沟通协调，收集相关资料，了解和调研自然资源资产分布和管理情况。各地应组织高校等相关科研机构，着手开展领导干部自然资源资产离任审计课题研究，研讨自然资源资产离任审计的相关理论体系、指标体系、评价体系及审计方法，为实行领导干部自然资源资产离任审计制度提供思想先导和理论支撑。

4.加强队伍建设

现有审计队伍状况不能满足审计机关推进生态文明建设的需要。各级审计机关尤其是基层审计机关要采取有效措施，加强环境科学与工程、投资等领域专业人才的培养。要学习、运用生态文明建设领域的各种专业技术手段和方法，如国土资源管理全国遥感监测“一张图”数据库和综合监管平台。要积极创新审计技术方法，在审计围湖、填海、占用农田、绿化造林、越界采矿、变更土地用途等方面运用地理信息技术，不断提高审计质量和水平。

[1]崔振龙，刘西友.政府环境责任的界定与审计监督研究[R].审计研究简报，2012(19).

[2]刘西友，邹小平.资源性国有资产管理存在的问题及对策[R].审计研究简报，2013(2).

[3]宫军，刘西友.生态文明建设审计的格局及内容[R].审计研究简报，2013(4).