小产权房的治理研究

蔡雨珂 刘一璠 罗 鹏

（江西师范大学，330022）

1 小产权房产生的背景和原因

小产权房不是法律概念，是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓，指的是在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发。因为其在根本上违反了国家法律规定，权益也无法在房管部门登记，所以不受法律保护，但它的产生有着复杂的背景和原因。

1.1 时代背景

1.1.1 快速上涨的高房价助长了小产权房的出现

过去十年，我国房价总体呈快速上升态势，即便政府出台了一系列抑制房价过快增长的相关政策，但效果却并不明显。中国指数研究院发布的数据显示，2014年3月，中国100个城市(新建)住宅平均价格为每平方米11002元人民币，环比上月上涨0.38%，这是2012年6月百城房价“负转正”以来连续第22个月环比上涨。根据莱坊最新发表的研究报告，迪拜、中国内地和香港整体住宅楼价的按年增幅最大，分别上升28.5%，21.6%和16.1%。尽管居民收入也逐年增长，整体国民经济增长速度较快，但三者发展不同步，收入增长幅度不及房价涨幅。

房价高涨以及限制性购房等行政调控，对于“有愿望无实力”的群体和“有实力被限购”的群体来说，小产权房成了他们的目标购买对象。与普通商品房相比，在地价高企的现实下，小产权房因不需要缴纳土地出让金、城镇土地使用税等税款，开发成本大大降低，所以价格低廉是小产权房最大的优势，也是小产权房禁而不止的直接原因。

1.1.2 市场供给需求不平衡提供了小产权房的发展空间

自进入二十一世纪以来，中国的城镇化进程处于高速发展阶段，在未来的一段较长时间内，这种高速发展的趋势仍将继续。根据《中国统计年鉴》数据显示，2012年末，中国大陆总人口数135404万人，城镇人口71182万人，城镇化率达到52.57%，城镇化总体上有了大幅度提升。城镇化的高速增长，意味着有大量农村人口进入城市，城镇居民居住需求促进住房价格的增长。然而，土地是不可再生资源，其属性决定了一个国家能够供给城市使用的土地是有限的，土地的有限供给无法满足居民无限的需求。且政府通过土地储备垄断一级市场，限制了我国土地的供给，当城市公共住宅无法满足民众需要时，市场注意力自然流向既无费也无稅的集体土地，培养了小产权房的市场空间，小产权房在一定程度上起到了替代和补充的作用。

1.2 社会背景

我国《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得通过以出让、转让或者出租的形式用于非农业建设。能依法用于进行商品房开发建设的土地只能是国有土地；除此之外，集体土地必须先征收为国有后才能进行商品房开发建设。未经征收就直接在集体土地上开发建设商品房项目是违法的。这明确规定了小产权房的不合法性。有关数据显示，目前全国小产权房总量已超过70亿平方米。在小产权房建设过程中，政府的调控不足，未能起到实质性的改善作用。有关编制农村集体建设用地规划，农村宅基地地籍调查没有落实，且省级及地方政府对于小产权房的监督力度不够，助长了小产权房增长趋势。

1.3 制度背景

1.3.1.城乡二元结构是小产权房出现的根本原因

目前我国实行的是城乡二元的土地公有制结构，城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。建设用地绝大部分只能是国有土地，集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。但在现行征地制度下，农民的土地财产权利被忽视，补偿不足。且在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权。这使得农村集体土地所有权人——农民集体不能合理地享受其增值收益，增值收益却被地方政府和房地产开发商瓜分了。于是农民效仿或者连同房地产开发商一起，在他们所有的集体土地上建房并对非本集体成员销售，为农民增加土地收益，打破现有的利益分配格局。

1.3.2 住房保障制度的施行偏差是小产权房出现的间接原因

住房保障制度作为社会医疗、失业、养老等社会保障体系中的重要组成部分，是促进房地产市场健康、稳定、可持续发展的重要内容。我国的住房保障制度虽然已保障了底层人员的居住需求，但仍不完善。住房保障制度的监管无序、审核不力，导致腐败、分配不均。在销售过程中，无法识别真正的政策对象，并针对住房保障的不同对象，提供多种不同方式的住房保障，难保资源分配方式、手段的合理性，导致大量中低收入者瞄准小产权房市场。小产权房的出现成为了保障性住房的替代品。

2 小产权房的利与弊

2.1 小产权房的利

2.1.1 缓解住房压力，抑制房价虚假上涨

由于我国城市化进程加快，大量农村人口涌入城市，导致对住房的需求增大。然而由于城市土地供应有限等原因，房地产的供求不平衡，从而导致房价的不断攀升。小产权房的出现会在客观上扩大商品房的市场供应，缓解供不应求的局面。且从购房者角度，他们一般都是中低收入人群，包括拥有本地城镇户口的居民、外来务工人员等群体组成，小产权房能以较低成本满足他们最基本的住房需求，缓解其住房压力。

2.1.2 增加了农民和集体的利益，打破了国家一级垄断市场

目前，我国征收集体土地的方式是政府先将集体土地转为国有土地，然后再出让给开发商。政府能够从中获得高额的土地出让金，而农民只得到极少的补偿，这是对农民权利和利益的剥夺。而农民自己或与开发商共同开发商品房，则可以直接从市场中分享土地的增值。根据国研中心课题组的调查，在合法的房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20%-30%留在乡下，其中，农民的补偿款仅站到5%-10%，地方政府拿走土地增值的20%-30%，开发商拿走土地增值的40%-50%。且小产权房进入到房地产交易市场，打破了国家对土地供应渠道的垄断，一定程度上改变了建设用地数量无法满足城市居民住房需求的现状。

2.2 小产权房的弊

2.2.1 小产权房没有法律意义上的产权

国家法律明确规定：在农民集体所有土地上建设的房屋，不得面向本集体组织之外的非特定人员进行销售。所以小产权房是由乡(镇)政府发产权证，此产权并不构成真正法律意义上的产权，无法办理产权登记，缺乏法律上的公信力。小产权房的购买者不能取得国家认可的产权证，不具有房屋的所有、转让、处分等权利，也无法办理房屋产权过户手续，购房者的合法权利无法得到法律保护。一旦遇到政府重新规划和拆迁，难以获得补偿；遭遇卖房者毁约或者“一房二卖”的情况，购房者的利益无法得到法律保护。

2.2.2 损害了国家的利益，减少国家财税收入

政府的财政收入有很大一部分来源于房地产行业的税收金，可是小产权房并没有办理国有建设的征收手续，没有缴纳各项税费。如房地产开发商须交3%-5%税率的契税，向建筑业缴纳3%的营业税、城镇土地使用税、土地增值税等等，但小产权房的开发建设省却了大笔税费开支，对应的减少的是国家财政税收入。

2.2.3 扰乱了城镇土地规划和农村土地使用

小产权房大多建立在城中村中，影响了城中村的改造，其开发建设缺乏统一规范调度和土地建设的配置安排。许多地区的小产权房建设的密集，不能满足规范要求的楼间距，采光、通风、私密等难以保障，还有一些侵占道路、公园等公共设施用地，严重阻碍了政府城镇土地长远的建设规划。且小产权房扰乱了国家对农村土地法定的使用方式，造成大量的农转非、耕地转建设用地的问题。农村农民抵不住短期巨大利益的诱惑，不断寻求各种途径改变土地利用方式，新的使用方式为农村土地带来了永久性的伤害。

2.2.4 侵占了农村土地，减少了耕地面积

农村集体与农民看到小产权房开发有利可图，便积极申请宅基地，在宅基地上建设房屋出售，无形中扩大了对宅基地的需求量，使本来的农用地、耕地转为农村住宅用地，导致农地非农化速度加快。据统计，2010年土地征收面积有459246.1公顷，其中有84333.1公顷作为城镇住宅建设用地。以每年小产权房的开发面积占城镇住宅总的开发面积 7%-10%的比例来看，每年大致有八千公顷左右土地用来开发建设小产权房，占违法用地的三成以上。我国实行的是耕地占补平衡原则，但小产权房在耕地项目管理、耕地占补平衡方面基本为零，而且小产权房实际用地也多是农用地和耕地，因此小产权房开发建设会对农村土地造成侵占，并减少耕地面积。

3 小产权房的优化处理

自十八届三中全会以来，不少专家呼吁，用“农地入市”，放开“小产权房”的方式来控制日益高涨的房价。国土资源部门已经强调“小产权房”和违法建设要坚决遏制，不存在小产权房转正的可能性。对此，国土资源部、住房城乡建设部两部门于2013年11月联合发出紧急通知并声明，“要全面、正确地领会十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等改革措施”，“拆除一批，教育一片；处理一批违法的，震慑一片；问责一批涉嫌渎职的，警示一片。”截至 2014年 6月，已有28省出台处置方案。基于当前国内形势，在小产权房的优化处理上，总方针应该是坚决遏制增量小产权房，合理处置存量小产权房。

3.1 对筹建的小产权房处置

我国《土地管理法》已明确规定，农民集体所有的土地的使用权不得通过以出让、转让或者出租的形式用于非农业建设。如北京副市长林克庆特别指出“‘小产权房’和违法建设要坚决遏制”，绝不能让披着旧村改造、设施农业“马甲”的“小产权房”招摇于市，更不能以新型农村社区、休闲观光农业等名义搞违法建设。所以政府在对于筹建中的小产权房一定要加强监督的力度，一经发现，执法部门给予投资商停工整改通知书，立即停止非法建设。因为筹建的小产权房因其未进入施工阶段，所以尚未发生大量的成本消耗，可要求恢复原状，暂停施工。若投资商不予理睬，顶风抢建，执法部门可依法对其进行拆迁，如海南省三亚市的“铁锤行动”。

3.2 对已建未售的小产权房处置

（1）依据所占土地性质差异进行分类处理。小产权房根据所占集体土地的用途不同，分为集体建设用地、农村承包土地、宅基地。建设在农村承包农用地上的“小产权房”从根本上违背了我国耕地保护的政策，所以建议立刻制止占用耕地、农用地筹建、在建的“小产权房”，并强制拆除或改造已建在耕地上的“小产权房”。建设在宅基地上的小产权房又分为民用住宅、企业厂房、公益事业等，若是能提高农民收入，改善其生活，带动乡镇的发展，就留置“小产权房”。

（2）依据城乡一元战略部署选择性地处理。中共十八届三中全会决定提出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。建立在集体建设用地上的小产权房，若符合农村集体建设用地规划，则可考虑将农村集体建设用地转为国有土地“同等入市”，将其小产权房“转正”。

3.3 对已建已售的小产权房处置

虽然我国法律不允许小产权房的买卖，但对于占了我国将近70亿平方米的小产权房，只进行拆除建设，遏制销售，是不可取的。这些小产权房已经成为购买者的私房，若强行拆除将会激发社会矛盾，影响社会稳定。于是，我们需要对已建已售的小产权房进行分类讨论，优化处理。

（1）依据房屋用途的不同，进行差别化处置。小产权房根据其用途分为居住型房屋、休闲型房屋、投资型房屋三类。购买小产权房的“主力军”多为中低收入人群，凭借自身有限的收入无法负担一路高涨的商品房价，所以价格低廉、中小户型的“小产权房”的居住型房屋正好可以满足其对住房的需求。

①对于居住型房屋，可以在这方面强化小产权房的使用功能和住房供给作用，将其逐步引导到合法和规范发展的轨道上来，与保障性住房结合，改造成城市保障性住房，成为城镇住房供给体系的重要组成部分。目前，我国初步建立了廉租住房、公共租赁房、经济适用房、两限房等的城镇保障性住房供给体系。政府可以将一部分的“小产权房”改为廉租房，以低廉的价格租给低收入人群，不过没有产权，再将一部分改为公共租赁房或经济适用房，住房者面向城市务工人员、刚毕业大学生等“夹心人群”，在补交一定的土地出让金和税费后，拥有部分产权。

②投资型房主要是购买者利用闲余资金购买多处房屋，希望在房价上涨时能够出售获利。休闲型房屋则是为了满足一部分富有人群的休闲享受需求，建议加大对投资型房屋的打击力度，若是发现该业主是利用该房屋进行利益投资，则不进行产权登记或记载，甚至没收房屋。在“国五条”政策的基础上实施一系列的措施，抑制投资商人为了获利将房价哄高的行为。而休闲型房屋则根据其所占的集体土地，若是在耕地上，则无条件拆除；若是在集体建设用地上，则要求其房主向当地政府补缴一系列税费，并补偿当地农民。

（2）因地制宜处置已建已售小产权房。地方政府应当根据当地的土地稀缺程度，土地供需关系以及其经济发展模式采取与当地相适应的处置办法。

①对于土地资源匮乏的省、市、自治区，为了保证农用地的面积，应该予以拆除；抑或在原有小产权房内进行室内栽培，例如菌类种植、饲养家禽、牲畜等，作为产业用房。

②对于一些人口密度较低的地区尤其是边远地区，小产权房购房者可以通过补交土地出让金等相关税费进而转变小产房的性质，即商品房；抑或利用小产权房进行室内农业生产，此举不仅能够间接地提高小产权房所占用集体土地的生产能力和经济价值，同时能够带动当地农业的发展，发展绿色经济。

③对于建设在未利用地上的小产权房，当地政府应该根据购房者的目的和产生的影响进行处置。若购房者的主要目的是自住，政府可以保证其居住的权利，而不能出售亦不能当做遗产留给子女，而是在其去世之后恢复该土地原先的状态；若购房者的唯一目的是为了个人盈利，例如建造别墅，高尔夫球场等不符合我国发展要求的行为，都应当坚决予以抵制，坚决拆除其小产权房；若购房者在未破坏当地生态环境的前提下进行生产经营活动，有利于当地经济发展并符合当地政府的发展规划，政府可以大力扶持。

（3）破除政府对土地财政的依赖。假若政府持续地、过度地依赖土地财政，一方面抑制了民间投资，另一方面助长了商品房房价的上涨。无论如何，政府以卖地为财政收入的主要来源将不利于当地经济发展。

［1］刘艳.小产权房该如何处理［J］.中国经济报告，2014年第1期.

［2］苏勇，黄志勇.小产权房转化为保障性住房的路径选择［J］.现代经济探讨，2011年第2期.

［3］石磊.小产权房问题研究［D］.东北林业大学，2013年4月.