合阳县农发水保项目建设存在问题与解决对策

赵小虎

（合阳县水土保持工作站 陕西 合阳 715399）

1 概况

地处陕西省渭北旱塬东部的合阳县，辖12个镇4个办事处353个行政村，人口45.73万人，其中农业人口38.44万人。合阳县属暖温带干旱半干旱大陆季风气候，降水稀少，主要集中在7月、8月、9月三个月，约占全年降水量的62%，且多为暴雨，多年平均降水量528.2mm。全县总面积为1227km2，其中耕地面积63145.33hm2，坡耕地面积21666.15hm2（折合32.50万亩），县境内地形复杂，山、塬、沟、滩皆有，由西向东被大峪河、金水沟、大峪河和太枣沟四条主沟切割成几块大小不等的倾斜台塬，属典型的黄土高塬沟壑区，素有“一滩二沟七分塬”之说。

2 水土流失成因及危害

2.1 水土流失成因

受自然环境影响，合阳县旱塬区群众生活较为贫困，一直沿袭着“广种薄收”的生产方式。随着人口不断的增加，迫于生活所需，旱塬区群众陡坡开荒、乱垦滥牧等对土地资源的掠夺式经营较为严重。加之责权不明晰，管护、预防监督和监测措施不到位，使得毁林毁草等人为造成的水土流失十分严重。同时，在修路、矿产开发中乱排乱弃废碴等，造成新的人为水土流失，边治理边破坏现象仍然存在。自然因素和人为因素的双重影响，使得合阳县水土流失严重，水土流失面积达1147km2，流失程度达93.5%，是黄河中游水土流失重点县之一。

2.2 水土流失危害

严重的水土流失使土壤结构变差，水分、养分流失，土地肥力下降，破坏了植被条件，致使生态环境恶化。据测算，每亩耕地平均年损失水分38m3，肥力损失相当于年施肥量的25%，沟蚀的不断发展，切割、蚕蚀塬面，破坏交通，淤积水库，致使土壤侵蚀模数增高，水土流失严重。同时，煤矿、水泥厂、砖厂、沙厂、白灰厂、石渣厂等厂矿企业堆放废渣，严重阻塞河道，影响排洪，污染水源，威胁农田，且防护设施几乎没有，导致人为水土流失加剧，不但使国家、群众投资治理水土流失的效益降低，而且对本区群众的生产、生活造成严重的威胁。

3 农发水保项目建设情况及存在问题

在上级水利部门的关心和支持下，合阳县于2010年被列为国家农业综合开发陕甘宁水土流失综合治理项目县，3年来，通过农发水保项目，合阳县共治理水土流失面积9.36km2，完成土方423.65m3，投工1.95万工日，完成投资1047.35万元，占计划的100.2%，有效地促进了当地社会经济发展。但在项目建设中也暴露出一些问题，主要表现在以下几个方面：

3.1 治理区域“僧多粥少”，农发项目建设难以满足各方需求

合阳县是国家级贫困县，长久以来，由于经济发展滞后，县域财政困难，使得合阳县水土流失治理步伐较慢，当地群众对国家投资实施水土流失治理的期望特别高。2010年，国家农业综合开发水保项目为合阳县水土流失治理送来了曙光，但是“僧多粥少”的项目和“杯水车薪”的投资难以满足巨大的建设需求。特别是3年的项目建设，让当地偿到了巨大的“甜头”，群众急切要求后续项目再给予实施。

3.2 投资定额没有跟上市场步伐，较偏低，对项目实施造成一定困难

近三年来，受人口结构和市场经济发展的影响，人工费、苗木、机械台班、油料成本上涨严重，特别是人工费和油料价格波动较大。而农发水保项目投资预算依照的是以前的定额，治理投资预算标准低，没有跟上市场步伐，造成项目实施中预算定额与实际费用不相符，难以实施，资金需求缺口较大。

3.3 群众投工投劳困难，投资结构应该调整

自从国家“两工”取消之后，受市场经济发展的影响，组织群众投资投劳参与农发水保项目建设较为困难。陕西省人民政府《关于深化农村税费改革的意见》中规定，“村内兴办集体生产公益事业要坚持量力而行的原则，充分考虑农民经济承受能力，有多少钱办多少事。”合阳县属国家级贫困县，县贫民穷，经济实力薄弱。2012年，合阳县农民人均纯收入为5912元。而当年实施的农发水保项目区人口为3.51万人，群众需投资投劳53.4万元，人均需投资1510元，相对来说，投劳投资负担明显过重。而且近年来，合阳县农村青壮年劳力大多外出务工，留下来的只是一些老弱病残群体，这就使得农民投资投劳参与农发水保治理更是难上加难。而农发水保项目是一个服务于社会经济发展、让广大群众广泛受益的公益性项目，投资主体只能依靠政府组织进行，所以在群众参与投资投劳这块应予以压缩或取消。

3.4 基层水利服务体系缺位，造成后期管护较弱

合阳县农发水保项目由县水保站组织实施，项目建成后，全部交由乡镇、村组进行管理、使用。但是，随着市场经济的发展，近年来，群众对土地的依赖性减弱，对农业生产较轻视，使得建成的水保项目难以落实管护责任。加之，合阳县没有建立基层水利服务体系，乡镇水管员缺乏，管护经费难以落实，使得水保工程监护难以到位，对项目的后续管理产生一定影响。

4 对策

合阳县农发水保项目建设取得了令人瞩目的成效。随着国务院关—天经济区、晋陕豫黄河金三角、陕甘宁革命老区的确定，紧靠黄河的合阳县更是有着得天独厚的发展优势，这也对县域生态环境提出了新的更高的要求，对农发水保项目建设来说更是严峻的挑战。所以，笔者建议从以下几个方面加大合阳县农发水保项目建设。

4.1 加大前期工作，做足项目储备，更多惠及地方发展

农发水保是一项建设效益显著、受益面广、群众热烈欢迎的项目，所以合阳县水利、水保部门应该紧紧抓住国家重视生态建设、加大农发水保项目建设的机遇，按照超前规划、超常争取、超额储备的思路，对县城近郊等水土流失严重地区和农业基础设施薄弱区进行提前规划，编制水保治理方案，在时间和数量上赢得主动，为项目建设打好前战。同时，要坚持耳聪目明，把握机遇，多方汇报，加大力度，争取更多的项目被列入治理，更大地惠及群众和地方经济发展。

4.2 将群众意愿与区域经济发展相结合，加大调查研究，使规划更切合实际

在项目规划中，合阳县要广泛调研，多听取项目区群众意愿，要结合实际，紧紧围绕提高粮食生产、保持水土、改善生态环境和建设社会主义新农村的要求，并将规划与县上经济发展布局和规划相结合，以有效控制坡耕地水土流失，提高农业综合生产能力为目标，以遵循国家农业综合开发“两个着力、两个提高”为工作思路，以配套小型水利水保工程的梯田工程建设为重点，坚持集中连片，规模治理，统一规划，分期实施的原则，使得项目更好地服务于全县社会经济发展。在经济林的种植中，要根据实际，栽植苹果、核桃、花椒等适宜当地气候的果树，不仅方便种植，而且产业前景较好。在生态林的种植中，要选择刺槐等抗旱、易活和易繁殖的生物。在坡耕地改造中，要将治理重点放在偏远难治理地区，按照集中资金逐个完成治理的方式进行，不要贪求数量。

4.3 做大蛋糕，形成资金合力，确立起符合现实的多元投资农发水保建设机制

近年来，合阳县除农发水保项目外，还有合阳县北洛河小流域综合治理项目、中央预算内水土流失重点治理项目、煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费使用项目等水保项目。因此，在项目建设中，合阳县要充分利用这一优势，合理捆绑，整合资金，按照投资来源，采取各记其帐、各干其工的原则，以专户管理，分头算账，优势互补，各记其功的方式，将农发水保项目建设投资蛋糕做大做强，以扩大投资效益，做大治理文章。同时，加强地方资金配套，积极鼓励民间资金参与农发水保项目建设，按照谁投资谁受益的原则，不断扩大市场投资份额。

4.4 建立起符合市场机制的农发水保项目投资预算定额编制

对于投资定额预算偏低的情况，农发水保主管部门应加强市场调研，结合实际，在项目规划中确立起科学的投资定额机制，以适应市场动态的价格情况。在项目投资预算中，充分考虑市场物价上涨因素，留出一定的空间，以保障项目建设顺利进行。在项目实施中，可实行项目包干、项目捆绑、整合资金等措施，弥补资金缺口，减轻物价上涨对项目实施的冲击。

4.5 建章立制，加强项目后续管护

根据项目建设情况，合阳县应制定《国家农业综合开发水土保持项目造林管护暂行办法》和《国家农业综合开发水土保持项目封禁治理工程管护暂行办法》等管理制度及管护办法，从制度上将责任义务和权力利益挂钩，明确管护的对象、资金、主体、责任、措施、技术要求等内容。农发水保项目建设完工，通过竣工验收后，由项目实施的水土保持主管部门将项目工程所有权、管理权及时移交给项目所在地的村，办理权益移交手续，落实产权归属和管护责任，并签订责任书，以确保工程长期发挥效益。同时，水保部门在项目建设地点定时回访，对群众无力解决的一些管护问题及时发现和处理，确保工程的永续利用。同时，严格农发水保项目的监管，对于恶意破坏项目生态环境等非法行为应该严厉惩处，严厉打击，坚决杜绝边治理边破坏现象的发生。

5 结语

农发水保项目对于改善水土流失地区的生态环境，促进当地农业生产发展具有重要作用，是一项功在千秋、利在万代的德政工程。合阳县农发水保项目建设中存在的问题，在陕西农发水保项目建设中，具有一定的代表性，急需要研究和解决。通过分析项目建设中存在的问题，结合实际提出了对策，有助于后续项目的实施和提高建设质量，确保农发水保项目能够持久长效地服务于合阳社会经济发展。陕西水利