项目代建制下的财政投资评审

□王 鸣（河南省财政厅投资评审中心）

1 项目代建制背景

长期以来，我国的政府投资工程存在着建设管理不分、项目管理水平低、投资失控、腐败事件时有发生等现象，往往造成投资效益不能最大化。传统的项目管理体制存在着所有者缺位的现象，“三超”现象时常发生，同时项目单位组建临时管理机构缺乏专业化管理，低水平、低质量、低效益的“三低”现象时有发生，甚至容易滋生腐败。

代建制遵循“投资、建设、管理、使用”相分离和专业化管理的原则，对控制目标（投资、工期、质量）进行专业化管理，建立有权责分明、制约有效、科学规范的工程管理体制和运行机制，适应工程建设和市场经济发展的需要，是提高投资效益和建设管理水平的新模式，能提高政府投资建设项目的管理水平和投资效益，从制度上避免超投资、超标准、超工期的现象，是国际上通用的工程项目管理模式。其优点，一是代建单位具有专业技术优势，可以促进项目决策的科学合理；二是专业化代建管理，可以提高项目管理水平和工作效率，控制目标得到真正落实；三是打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，各环节彼此分离、互相制约，有利于遏制腐败。

2 代建制下财政投资评审面临的问题

2.1 投资评审的外部因素更复杂

代建单位及使用单位对待项目投资的态度迥然不同，代建单位出于自身利益，可能会与施工、监理、材料供应商串通，以虚假招标、偷工减料、虚报价量或进行不正当的行为，将工程投资节余据为己有。使用方则力争制约代建方的节约投资行为，使自身利益最大化，想方设法用完政府已批准的投资额度。双方博弈的结果会体现在工程管理的各个环节，给投资评审增加难度。

2.2 概算的准确性对代建项目更为重要

代建制对初步设计概算的要求很高，初步设计不合理、不全面、不科学，造成概算不准，就很难衡量代建单位的管理水平。概算高了，代建单位不需投入较多管理精力，同样可以节约投资，获取代建费和节约奖励；概算低了，代建单位即使管理到位，同样会因种种调整而出现超概。因此，代建制下更要关注项目概算的科学、合理和准确。

2.3 代建单位可能会有寻租行为

追寻利益最大化是企业的出发点，代建单位也不例外。代建单位的寻租行为可能会有：初步设计阶段影响设计单位，故意做大项目投资概算；招标环节选择与其串通一气的投标者，甚至采用虚假招标，签订黑白合同；施工环节影响监理人员，选取质次价高产品，在隐蔽工程、现场签证中制造虚假内容；结算高估冒算，虚报投资，谋取高额的投资节余。

2.4 要警惕代建单位的自主招标行为

代建行为的利益主要来自于代建费和投资节约奖励。如果代建利益不大，可能会在施工招标上做文章。如某1亿元的代建项目，代建单位要缴纳10%的履约保证金1000万元，所获基本代建费仅150万元，加最高节约奖励300万元，所获收入450万元。扣除履约保证金利息和管理成本后，代建利润更少。如果项目超概，不仅没有利润，还可能要赔偿超概部分。而施工单位承揽工程，利润一般可达到10%以上，显然代建单位所获利益与施工单位相差较大。代建单位为使利润最大化，会与投标的施工单位（或者包工头）串通，暗中收取一定比例的管理费，或者名义上进行公开招标，实际上以中标单位的名义组织施工，既获得代建费又获得施工利润。

3 找准代建制下投资评审的切入点，严把项目评审关

3.1 抓好概算评审，核实代建项目投资额

代建制下项目建设资金拨付、合同签订、代建费用的计提、代建效果的评价及奖惩等，都与项目概算有着密切的联系，因此，代建制下的概算评审应作为项目管理的重要环节，必须抓好。这就要求投资评审向前期延伸，参与初步设计与概算的评审和审查，了解使用单位的需求，对初步设计规模和标准是否符合规定，概算是否完整，有无甩项、漏项，概算是否与市场情况接轨，有无大的偏差等进行详细评审，做到概算能反映实际情况，与市场吻合，以满足代建制下的要求。

3.2 推行事前预防、事中控制、事后监督的全过程跟踪管理，做好招投标环节的评审监督

按照全过程跟踪管理的理念，对代建项目进行事前预防、事中控制、事后监督，是代建制下项目评审的发展趋势。事前预防，要体现在招投标的监督管理上。即要加强招标文件和代建合同的评审，降低投资失控风险，避免建设过程中的扯皮现象；对招标文件约定不清或对业主明显不利的条款提出修改建议；要加强招标控制价的审核；要对价款结算方式、子项变更单价的确定规则、材料及设备市场价格波动的风险分担等事项进行重点评审。

3.3 把好重大设计变更、索赔和工程款支付评审关

要加强施工阶段的投资评审工作，重点是完善工程签证和设计变更的审查。代建制下代建单位替代原项目业主对项目实施管理，从专业角度上来说，代建单位具有丰富工程管理经验，对项目组织、施工、协调、监督等方面均高于原自建制下项目业主的管理。对签证及设计变更的管理，重点应放在对代建单位履约情况的审查上，主要审查代建单位根据合同条款对工程设计变更及签证的监督是否到位；设计变更及签证是否必要、真实，手续是否完善；工程开工前是否进行图纸会审，图纸会审是否充分，施工图上的问题有无得到提前解决等方面，协同代建单位一起完善工程签证及设计变更的监督机制，尽量减少施工中的设计变更与签证。

3.4 严格进行竣工结(决)算评审，合理确定项目投资

实行代建制依然要加大工程竣工结算的审核力度，杜绝高估冒算现象。虽然推行代建制对工程结算的高估冒算行为有一定的遏制作用，但也不能排除高估冒算以新形态出现的可能。例如在工程概算编制不合理、概算投资偏大的情况下，由于概算同项目实际投资之间存在一定差额，留有一定的利益空间，代建单位可能会伙同施工单位联手造假，套取政府建设资金。因此，必须认识到代建制下问题产生的种种可能性，履行好竣工结（决）算的评审职能，确保资金的安全有效使用。

通过对结（决）算的严格审核，可以准确核定项目的建设成本，确定项目的投资节余或超概额，从而界定代建单位应得的利益和应担负的投资超概算责任。

3.5 对代建项目进行绩效评价

代建制不仅需要激励机制，更需要有对代建单位进行绩效考评的约束机制。建立政府投资项目代建单位绩效考评体系，是健全政府投资项目代建单位激励和约束机制的基础，也是建立政府投资项目激励与监督机制的组成部分。对代建单位的考评应建立科学的评价指标体系，根据工程进度、质量和造价控制程度和管理实施的成果大小，对代建单位进行考核和奖罚。需要注意的是代建单位的绩效不同于项目绩效，不能仅仅以项目建设的最终成果为依据来衡量代建单位的绩效。代建单位的绩效除了项目建设管理活动中的结果、效益外，还应包括其管理活动中的行为表现和管理成果。科学评价代建单位的绩效，一方面为奖惩代建单位和对其支付报酬提供依据，另一方面可以对代建活动进行监督，使代建过程处于监控状态。

代建制是适应社会发展要求、科学的项目建设管理模式。代建制下的财政投资评审监督只能加强，不能削弱。无论是“一代了之”还是“一审了之”，都是脱离实际、不符合规律的做法。代建制下的投资评审，既要把握其规律，认清其特点，又要脚踏实地，扎扎实实做好每一个环节。