论基层群众自治制度建设与国家治理现代化的内生关联性

杨崇磊

（南京政治学院，江苏南京 210003）

一、引言

“物有甘苦，尝之者识，道有夷险，履之者知”，纵观国家诞生到现在的历史进程，建立一套能有效治理国家的制度一直是无数仁人志士倾尽毕生心血的奋斗理想。国家两千多年风起云涌的发展史，就是一部波澜壮阔的制度建设史。无论在东方还是西方，无论是在雅典城邦制繁荣的过去还是代议制民主盛行的现在，一个政权要稳定下来，一个社会要稳定下来，就必须要加强制度建设。

新中国成立以来尤其是改革开放以来，我们党在艰苦卓绝的社会主义建设、改革实践中，探索出了一套与我国基本国情相符合、与发展要求相适应的制度体系，在治理社会主义国家的实践中，经受住了时代发展要求的考验，并取得了丰硕的成果。党的十八届三中全会站在一个崭新的历史起点，提出了以完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，这是坚持和发展中国特色社会主义制度的必然要求，更是实现社会主义现代化的重要基础。基层群众自治制度作为中国特色社会主义四项基本政治制度之一，它的发展和完善既是国家治理现代化的目标之一，也是推进国家治理现代化的重要环节，这就要求我们要正确把握二者之间的内生关联性，为推进国家治理现代化奠定重要的认识基础。

二、国家治理的提出:一个中国特色的治理概念

（一）西方语境中的国家治理

英语中“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意指控制、引导、和操纵。①1989年由世界银行首次提出，随后在西方学术界，尤其是在经济学、政治学和管理科学领域逐渐流行起来。西方语境的“治理”是由国家“统治”发展而来，与“统治”相比，治理“不再是中央集权，而是权力分散;不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理;不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”②在1992年，“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）在《我们的全球之家》的研究报告中对治理的涵义作出了界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。③

关于治理概念界定的相关成果可谓汗牛充栋，在此无须赘述。经过对众多关于治理观点的梳理，不难发现在西方语境中治理强调政府放权和社会授权，提倡治理实现多主体、多中心，主张社会各个治理主体与政府实现平等共治，概念中具有鲜明的“社会中心主义”的倾向。值得注意的是西方现代国家语境中的国家治理，是针对在经济全球化带来的社会、政治现代化变革中出现的各种社会问题的“处方”，具有鲜明的特殊性，我们不能完全照搬，但其中也蕴含着许多可取的一般经验，值得我们学习借鉴。

（二）中国语境中的国家治理

中国传统文化中虽然没有西方现代化意义上的“治理”一词，但这并不代表中国的“治理”脱胎于西方，相反中国的“治理”一词不仅有鲜明的中国特色，还有丰富的中国内涵。它既有我国两千多年社会变革的历史基因，又有我国社会主义建设六十多年艰苦探索时代特征。

1.中国现代化历史进程中的国家治理。“国家治理”并非“舶来品”，它是在中国社会现代化进程中逐渐萌芽、发展、成熟的中国智慧。中国传统文化中的“治国理政”、老子的“治大国若烹小鲜”等，其基本含义是统治者治理国家和处理政务，虽具有浓烈的封建色彩，但这并不影响它在社会发展变革中对国家治理方式探索的性质，更不偏移其是我国国家治理理论产生的历史根源的本色。随着农业生产力的发展和商业繁荣发达，封建国家治理体系成为社会现代化进程中的阻碍，直接开启了一代又一代有志之士对适应中国国情的国家治理体系的探索之旅。这时的世界早已变幻了风云，英国资产阶级经过1688年的“光荣革命”确立了君主立宪制;美国经过1775年掀开的独立战争到1865年打响的南北战争，逐步将议会总统制确立下来。面对西方世界业已取得一定成效的治理体系，中国无数仁人志士期望用同样的体系来治愈破败不堪、百般凋零、半殖民半封建的中国。君主立宪制、复辟帝制、议会制、总统制等都曾被作为希望的种子种在中国这块土地上，遗憾的是它们未曾有过破土而出的日子。直到“孙中山领导的辛亥革命，推翻了中国几千年的君主专制制度”④，“三民主义”让沉睡的中国大地为之一振，笼罩在中国上空的阴霾中似乎透出了光亮，可惜历史并没有青睐中华民国的治理体系。终于十月革命一声炮响，给中国送来了马克思列宁主义，也给中国送来了一种全新的国家治理理念。在中国共产党的领导下，中国人民经过社会主义革命、建设、改革实践的伟大变革，尤其是改革开放30 多年的艰辛探索，逐渐摸索出了符合中国国情的国家治理体系的雏形和构架。国家治理就这样在中国两千多年跌宕起伏的社会现代化的历史进程中逐渐“摔打”、“历练”出雏形。

2.中国特色社会主义探索中的国家治理。国家治理既是中国社会现代化变革的一种历史积淀，更是中国特色社会主义建设探索中的经验总结。虽然十月革命为中国送来了全新的国家治理体系，但是并没有送来关于治理一个人口众多、基础薄弱的大国的具体方法，甚至连马克思、恩格斯也未曾考虑到这样的问题。所以，关于适应中国国情的治理体系，就得靠我们党在社会主义建设实践中不断摸索。经过从领导人民夺取全国政权的革命党，向领导人民掌握全国政权开展各项建设的执政党角色转变，经过外部封锁和实行计划经济的考验，到对外开放和发展社会主义市场经济带来的新挑战，经过大跃进、文化革命错误决定导致的重大危害，到改革开放和全面深化改革发展重大战略部署带来的新契机，中国共产党领导人民群众从错误中总结教训，从实践中提炼经验，逐步培育了适应中国这块沃土的国家治理体系。党的十八届三中全会提出的“国家治理”概念，实际上是社会主义建设几十年以来治国理政概念的深化发展和完善，是改革开放积累的宝贵经验的升华，更是中国共产党人治国理政的执政逻辑和改革开放的发展规律相互结合、共同演进的历史必然。习近平总书记在省部级研讨班的讲话（以下简称“讲话”）中强调，全面深化改革的总目标是两句话组成的一个整体，“两句都讲，才是完整的。只讲第二句，不讲第一句，那是不完整、不全面的”⑤，这正是对国家治理在全面深化改革阶段的重要阐释，就是在完善和发展中国特色社会主义制度的前提下，优化和创新国家治理的主体格局、体制机制等，提升治国理政的能力，把我国的根本制度和基本制度内含的巨大能量和活力充分释放出来。⑥随着全面深化改革的开展，国家治理体系定会日臻完善。

三、基层群众自治制度建设是推进国家治理现代化的必经之路

基层群众自治制度是我国城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在城乡基层党组织的领导下，在居住范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践。⑦它既是基层社会治理体制的创新源头，又是中国特色社会主义制度的重要组成部分，在我国社会主义民主政治建设的历史实践中起到了重大作用。在全面深化改革的重要战略机遇期，无论从理论逻辑还是从实践经验来考量，完善和发展基层群众自治制度都是推进国家治理现代化一条必经之路，因为二者之间交织着一张紧密的联动关系网，存在着深刻的内生关联性。

（一）基层群众自治制度建设是推进国家治理现代化的核心要义

展开中华人民共和国的历史画卷，每一幅绮丽的风景图对应每一个风云变幻的历史阶段，不同的历史阶段有着相异的社会实情，正如每一幅风景图都被历史的画笔点缀着不同的颜色一般。我们当前面临的国家治理现代化进程，就是时代交予我们的画卷，要在这幅画卷上留下最精致的景观，我们就必须从社会实情中采取素材，这就要求我们要立足中国实际，从基层中汲取经验，从群众中获取智慧，所以完善和发展基层群众自治制度则成为画好国家治理现代化这幅历史巨作的重要素材。

1.从马克思主义国家与社会理论之维看，完善和发展群众自治制度是推进国家治理现代化的切入点。国家作为人类社会发展到一定历史阶段的产物和阶级矛盾不可调和的表现，并不是永世长存的，随着社会的发展，国家必将回归社会，社会必然会重新收回政权，这也正是国家“自行”消亡的过程。⑧正如恩格斯指出:“阶级不可避免地要消灭，正如从前他们不可避免的产生一样。随着阶级的消失，国家也不可避免地要消失。以生产者的平等的联合体为基础、按新方式来组织社会生产，将把全部国家机器放到它应该去的地方即放到古物陈列馆去，同纺车青铜斧陈列在一起。”⑨国家治理现代化正是对国家回归社会这一客观规律的遵循，既是国家给社会“松绑”、还权于民的过程，又是对社会自治提出更高要求的过程，这正契合了基层群众自治制度的发展目标，所以完善和发展基层群众自治制度是推进国家治理现代化的重要切入点。

2.从宏观国家制度之维看，完善和发展基层群众自治制度是国家治理现代化的突破点。习近平同志在讲话中强调:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。”⑩可以看出，无论是治理体系还是治理能力的现代化，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。那么，在推进国家治理现代化进程中，完善和发展中国特色社会主义制度就成为了“主旋律”、“重头戏”。基层群众自治制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，一个扎根于中国民主政治现实的制度，必然成为推进国家治理现代化的重要环节。基础不牢，地动山摇。基层治理作为国家治理的重要基础，基层治理的现代化必然是国家治理现代化的应有内涵，而实现基层治理现代化只有在不断发展基层群众自治制度过程中才能实现，只有国家向社会放权，政府鼓励基层群众自治组织开展自治活动，才能实现基层秩序稳定、生机盎然，这就使基层群众自治制度成为推进国家治理现代化的重要突破点。

3.从中国政治生态之维看，完善和发展群众自治制度是推进国家治理现代化的关联点。我国社会主义仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，社会生产力尚未发展到国家自行消亡的阶段，国家及其政府在可预见的将来仍然是最重要的政治权力主体。“政府仍然是社会前进的火车头，官员依然是政治列车的驾驶员，”⑪这就意味着在推进国家治理现代化的过程中，政府仍然起着决定性作用。国家治理现代化进程中就是要发挥政府作用与社会自治相结合，构造一种国家和市民社会共同管理公共事务的良好政治秩序和和谐的社会氛围。其核心在于政府与社会之间的合作与协调，欲实现政府与社会之间的和谐协调与合作，必须要有一种能联接二者的有效机制，基层群众自治制度正是担负着这样一个关联点角色。一方面能保障政府对基层群众自治活动实现科学的指导，另一方面又能保证基层群众自治组织达成有效的自治。因此，在国家治理现代化进程中更需要充分发挥这个制度优势，并切实有效的完善和发展基层群众自治制度，充分发挥和利用这个关联点的重要作用。

（二）基层群众自治制度建设是推进国家治理现代化的现实选择

国家治理的提出是60 多年来中国特色社会主义建设的伟大实践的产物，更是30 多年来改革开放宝贵经验的结晶，是扎根于中国特色社会主义基本国情，致力于推进全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度的战略设计。正如发展中的问题需要通过发展来解决，源于改革开放实践的国家治理现代化的实现，更是要回归到我国改革开放多年的实践探索中寻觅可靠路径。完善和发展基层群众自治制度正是一条经受实践检验的可靠路径，是推进国家治理现代化的现实选择。

第一，完善和发展基层群众自治制度是国家治理现代化实现顶层设计与摸着石头过河相结合的战略选择。实现国家治理现代化的战略蓝图就是全面深化改革的顶层设计，基层群众自治制度的完善和发展就是基层治理的探索和摸石头。习近平同志在2012年12月31日的中央政治局第二次集体学习中指出:“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划”，“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法”。⑫在党的十八届三中全会上，不仅第一次提出了要将顶层设计和摸着石头过河相结合，这是对改革开放三十多年实践经验的深刻总结，更是我国当下全面深化改革、如何推进国家治理现代化的一个重要原则，还作出了全面深化改革的总体部署，即进行以经济体制改革为重点的各领域改革的顶层设计。至于全面深化改革中的“摸石头”就在于在各领域基层实践中的探索，基层群众自治制度就是政治体制改革领域一块需要好好摸的“石头”。

第二，完善和发展群众自治制度是国家治理现代化实现制度机制创新发展的重要举措。中国基层群众自治的发展，除了来自政府的推动外，主要力量则来自基层人民群众，来自民间社会的实践则提供了现实的和实际的经验。⑬他们生活在基层，对基层生活的变化具有高度的敏感性，同时又具有对基层治理方式的巨大创新能力。改革开放以来，我国一系列重大的改革突破和体制机制的创新，正是从基层人民群众的社会实践中实现的，是人民群众智慧结晶的体现。如1980年代初期在安徽凤阳小岗村诞生的家庭联产承包责任制在全国推行，掀开了我国改革开放的大幕。以及在村委会选举实践中创造的选举办法，如“海选”、“一步法”、“组合竞选”等⑭，都是人民群众在基层治理实践中的经验总结和智慧结晶，是人民群众首创精神的重要体现。正如列宁所指出的:“生气勃勃的创造性的社会主义是由人民群众自己创立的”⑮，国家治理现代化过程中一整套适合国情的制度体系，须由人民群众自己创立，这就需要完善和发展基层群众自治制度，充分释放人民群众的能力和智慧，为推进国家治理现代化提供创新活力。

四、结语

习近平同志多次强调:一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。国家治理现代化的推进，须牢牢扎根于中国发展实情，在充分发挥中国特色社会主义制度能量与活力的基础上，不失时机地革除弊端、创新发展。我国基层群众自治制度就是这样一个既扎根于中国特色社会主义基本国情，又在民主政治建设实践中不断完善发展的治理体系，无论是从马克思主义政治理论逻辑，还是从中国政治发展规律来看，它都是推进国家治理现代化的一个重要着力点。正确认识基层群众自治制度与国家治理现代化之间的内生关联性，以完善和发展基层群众自治制度不仅是推进国家治理现代化的必经之路，更是完善和发展中国特色社会主义制度的历史重任。

注释:

①俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:1.

②弗朗索瓦·梅里安.治理问题与现代福利国家［J］.国际社会科学（中文版），1999，（2）:59.

③闫建.民主是个好东西 俞可平访谈录［M］.北京:社会科学文献出版社，2006:45.

④十五大以来重要文献选编（上）［M］.北京:人民出版社，2000:2.

⑤完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.人民日报，2014－2－18，第1 版.

⑥王浦劬.科学把握“国家治理”的含义［N］.光明日报，2013－12－29，第7 版.

⑦李学举.我国基层群众自治制度地位的重大提升［J］.求是，2008（3）.

⑧王沪宁.政治的逻辑［M］.上海:上海人民出版社，2004:125.

⑨马克思恩格斯选集（第四卷）［M］.北京:人民出版社，1972:170.

⑩完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.人民日报，2014－2－18，第1 版.

⑪闫建.民主是个好东西－俞可平访谈录［M］.北京:社会科学文献出版社，2006:59.

⑫新华网.习近平强调:以更大的政治勇气和智慧深化改革［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013－ 01/01/c_114223419.htm，2014－3－31.

⑬俞可平，李侃如等.中国的政治发展 中美学者的视角［M］.北京:社会科学文献出版社，2013:191.

⑭史卫民等.中国基层民主政治建设发展报告［M］.北京:中国社会科学出版社，2008:99.

⑮列宁全集（第33 卷）［M］.北京:人民出版社，1985:57.

［1］马克思恩格斯选集（第四卷）［M］.北京:人民出版社，1972:170.

［2］列宁全集（第33 卷）［M］.北京:人民出版社，1985:57.

［3］十五大以来重要文献选编（上）［M］.北京:人民出版社，2000:2.

［4］史卫民等.中国基层民主政治建设发展报告［M］.北京:中国社会科学出版社，2008:99.

［5］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:1.

［6］俞可平，李侃如等.中国的政治发展 中美学者的视角［M］.北京:社会科学文献出版社，2013:191.

［7］闫建.民主是个好东西 俞可平访谈录［M］.北京:社会科学文献出版社，2006:45.

［8］王沪宁.政治的逻辑［M］.上海:上海人民出版社，2004:125.

［9］完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.人民日报，2014－2－18.

［10］王浦劬.科学把握“国家治理”的含义［N］.光明日报，2013－12－29.

［11］弗朗索瓦·梅里安.治理问题与现代福利国家［J］.国际社会科学（中文版），1999，（2）:59.

［12］李学举.我国基层群众自治制度地位的重大提升［J］.求是，2008，（3）.

［13］新华网.习近平强调:以更大的政治勇气和智慧深化改革［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013－01/01/c_114223419.htm，2014－3－31.