论我国强制医疗制度之完善

周 航

（中国民航大学法学院，天津 300300）

随着人类法治文明的进步和现代生活节奏的加快，在侦查、起诉、审判中精神病患的法律处置及权利保护日渐成为一个突出的话题。出于我国人口基数较大和医疗水平现状等因素制约我国精神病患者的绝对数量很大，生活中精神病患者行凶伤人的案例屡见不鲜，对社会秩序的正常运行造成了极大的危害。对严重危害社会治安的精神病患者由国家进行强制医疗，是当今世界的通行做法。然而，在《刑事诉讼法》修正案以及《精神卫生法》出台之前，我国虽然在《刑法》中出现了强制医疗的规定，但作为重要实施保障的刑事诉讼法在这方面仍是空白。实践中，各地在精神病患者的强制医疗程序上各行其是，效果不一。2012年3月14日全国人大第5 次会议通过了《刑事诉讼法》修正案，该修正案中增加了“依法不负责任的精神病患者的强制医疗程序”这一特别程序，弥补了我国精神病患者强制医疗程序的缺失，为该制度的具体操作和实施提供了明确的法律依据。2012年10月26日全国人大第29 次会议通过了《精神卫生法》，使得我国在尊重和保障人权以及科学设计强制医疗程序方面有了长足的进步。但是，由于上述法律文本间的差异，导致我国强制医疗制度仍然存在诸多缺陷，还需要在未来的立法中进一步完善。

一、我国强制医疗制度的立法建构

我国法律体系中对精神病患者强制医疗制度进行规定的法律主要包括《治安管理处罚法》、《精神卫生法》以及《刑事诉讼法》。根据《治安管理处罚法》的有关规定，精神病患者在违反治安管理规定的时候有权享有豁免处罚的权利，但同时要求精神病患者的监护人必须对其进行强制医疗。①从该项规定可以看出，《治安管理处罚法》已经明确确立了强制医疗程序。

（一）地方性法规

《精神卫生法》出台前，我国上海、北京、武汉、杭州等地出台了地方性的《精神卫生管理条例》，由于没有统一的法律进行指导，各地的规定颇有差异。如上海市早在2001年就出台了地方性的精神卫生管理条例，并且明确规定了精神病患者的医疗看护、治疗和康复工作，明确规定市和区县人民政府提供资金等物质保障;②北京市于2006年出台了卫生管理条例，根据该条例，对于严重威胁公共安全或者他人人身或者财产安全的精神病患者，公安机关在通知其监护人之后可以将其送至精神卫生医疗机构进行诊治，并由专门的主治医师对其进行诊治。③通过以上两市的对比可以看出，上海市的精神卫生条例虽比北京市出台早，但其规定更加全面合理。首先，在适用范围上，上海市的规定宽于北京市的规定。上海市规定精神病患者在三种情况下可以进行强制医疗，即伤害自身、危害他人、危害社会这三种情形，而北京市则仅规定了危害他人或社会这两种情形;其次，在强制医疗的启动主体上，上海市的规定要宽于北京市的规定。上海市规定了5 类启动主体，包括监护人、近亲属、所在单位、住所地的居民委员会、村民委员会以及始发地的公安机关，可以说启动主体的范围非常广，其重在预防。而北京市则仅规定了公安机关这一个启动主体，其更侧重对精神病患者人身权利的保护。

（二）新《刑事诉讼法》

2012年修订的新《刑事诉讼法》对精神病患者强制医疗制度的规定有了实质进步。该法以第五编第四章专章的形式规定了依法不负刑事责任的精神病患者的强制医疗程序。《刑事诉讼法》第284 条规定强制医疗的对象是精神病患者。对精神病患者实施强制医疗需要符合以下三项具体条件:一是“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全”，即行为事实条件;二是“经法定程序鉴定依法不负刑事责任”，即责任能力条件;三是“有继续危害社会可能”，即社会危险性条件。第285 条规定了强制医疗的决定权、启动程序以及相关的措施。第286 条规定了审判组织、法定代理人到场制度以及法律援助制度。第287 条规定了人民法院做出决定的期限，以及不服强制医疗决定，行使救济权的主体和方式。第1 款规定了法院应当在1 个月以内做出强制医疗的决定，有利于避免某些被公安机关采取保护性措施的精神病患者的权利长期处于不确定状态。第2款分别规定了不服法院强制医疗决定的救济权行使主体和方式。其中，行使救济权的主体较多，包括:被决定强制医疗的人、被害人及其法定代理人、近亲属，其主要原因是考虑到法院一旦做出是否实施强制医疗的决定，对被决定人一方和被害人一方的权利影响极大，因此，赋予双方申请复议权。值得注意的是，对于强制医疗的救济申请方式是由上一级法院复议，该复议期间，强制医疗的决定已经生效，应当进入执行程序，不同于普通案件的两审终审制。第288 条规定了强制医疗程序执行后的诊断评估与解除程序。第1 款规定了强制医疗结构作为唯一的主体对被强制医疗的人进行诊断评估，诊断评估应当定期进行。当发现被强制医疗人不具有人身危险性、需要强制医疗的情形消失时，应当报请做出强制医疗的人及其近亲属申请解除强制医疗的权利。［1］

（三）《精神卫生法》

2013年5月1日起正式施行的《精神卫生法》对精神病患者强制医疗制度的构建有了长足的进步，该法分七章详细规定了精神病患者的诊断、治疗、康复以及保障措施等内容。该法的进步之处在于:一是规定不得违背本人意志对其进行确定是否患有精神病的检查;二是规定了对流浪乞讨的疑似精神病患者由民政部门负责诊治;三是规定疑似精神病患者在伤害自身或者他人时由近亲属、所在单位以及当地机关负责采取制止措施并送至精神卫生医疗机关诊治。④

二、我国强制医疗制度的法律考量

（一）强制医疗制度实体上的不足

1.性质不明。《刑法》第18 条将精神病患者强制医疗制度的性质界定为一种类似于保安处分的措施。⑤《精神卫生法》中将强制医疗的性质规定为一种行政程序，由国家以及地方行政机关负责。⑥各地出台的《精神卫生管理条例》中的强制医疗程序则充满了行政强制的色彩，这违背了《立法法》中关于法律绝对保留事项的规定，这些地方性法规没有权限规定对精神病患者的人身限制自由进行强制医疗。［2］新修订的《刑事诉讼法》中的强制医疗则是需要经过法院决定的一种司法性质的程序。对该制度的不同认识直接影响着强制医疗的程序设计和制度运作，即究竟是采用司法程序还是行政程序做出强制医疗决定。［3］

2.适用对象狭窄。根据《刑法》第18 条之规定，精神病患者其实可以分为三种:一种是完全不能辨认或者控制自己行为的精神病患者;第二种是间歇性的精神病患者或其他限制责任能力的精神病患者;第三种是在实施危害行为时精神正常但在诉讼过程中患精神病导致失去受审能力的人。对于这三种情况，目前刑法只规定了第一种情况才在“必要的时候”由“政府强制医疗”，而对于第二种和第三种情形下的精神病患者并没有规定强制医疗。那么这两类精神病患者的权利该如何得到法律保护?

3.临时保护性约束措施性质不清。根据《刑事诉讼法》第285 条第三款之规定，公安机关可以对实施暴力行为的精神病患者采取临时的保护性约束措施。保护性约束措施具有羁押性质，类似于拘留、逮捕等强制措施，其批准、时限和终止等事项应当接受司法审查。［4］由于这一措施实质上涉及到其人身自由的强制限制，甚至剥夺，那么其性质如何界定，就需要研究。［5］此外，如果公安机关在行使此项权力的过程中无法很好的把握比例原则⑦，即无法适时适度地减少临时保护性约束措施的行使，最直接的后果就是容易导致对精神病患者人身权利的侵犯。

4.检察监督方式的空白。根据《刑事诉讼法》第289 条规定了人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。人民检察院的监督对象主要包括人民法院、公安机关以及对精神病患者进行治疗的安康医院。人民法院享有强制医疗程序的决定权和解除权，对上述决定进行监督类似于人民检察院对人民法院的审判程序进行的检察监督，符合人民检察院法律监督机关的宪法定位。公安机关负责临时的保护性约束措施和强制医疗的执行，对其进行监督类似于人民检察院对看守所、监狱等羁押场所和刑罚执行机构进行的监督，应由人民检察院的监所检察部门负责。《刑事诉讼法》修改后，安康医院仍由公安机关主管，但只接收由法院做出强制医疗执行的精神病患者，且须受到检察院的监督。［6］本条的规定看似严密，但实则存在缺漏，即没有规定检察院对三类主体可以采取的具体的监督方式，实践中，该项义务也很难得以落实。

（二）强制医疗制度程序上的欠缺

1.与已启动的诉讼程序存在衔接问题。刑事诉讼法第284 条虽然规定了可以对依法不负责任的精神病患者进行强制医疗，但是对该项程序如何启动以及启动后与已经进行的刑事诉讼程序如何衔接并没有详细规定。这个问题可以分为三种情况:一是公安机关在侦查阶段就已经通过鉴定认定犯罪嫌疑人是依法不负责任的精神病患者;二是在检察机关进行审查起诉阶段经过鉴定发现犯罪嫌疑人是依法不负责任的精神病患者;三是法院在审判阶段经过鉴定认定被告人为不负刑事责任的精神病患者。对于前两种情况，公安机关或者检察机关是继续移交起诉还是采取其他措施并没有规定。对于第三种情况，法院是继续审理刑事诉讼程序还是终止诉讼程序并没有规定。

2.审判程序不明确。《刑事诉讼法》第286 条第一款规定:“人民法院受理强制医疗的申请后，应当组成合议庭进行审理。”由于强制医疗程序可能会在诉讼中的任何阶段启动，那么就会出现一个问题，即当案件到了审判阶段，法院才依职权采取强制医疗措施时，法院是另行组成合议庭还是等刑事案件庭审结束后由该同一合议庭继续审理强制医疗案件呢?合议庭的组成人员中是吸收普通的人民陪审员参与还是吸收医疗卫生方面的专家或者学者参与?此外，新法仅原则规定启动强制医疗程序需要人民法院组成合议庭进行审理，但未涉及参与者、辩护、上诉等具体庭审事项的规定。［7］

3.医疗期间规定的缺失。无论是《刑事诉讼法》还是《精神卫生法》及各地方制定的《精神卫生条例》，对强制医疗的期间均未规定，这将造成患者被无期限的“住院治疗”，患者能否出院在很大程度上取决于监护人或者医疗机构的单方面决定。［8］虽然新的《刑事诉讼法》规定了对被强制医疗的人进行定期诊断评估，但是对“定期”具体是什么期限并没有规定，且强制医疗解除的提出主体仅仅规定了强制医疗机构，这对被强制医疗人的人身权利的保障是不妥的。

三、我国强制医疗制度的完善建议

（一）强制医疗实体上的改良

1.厘清该制度的司法化属性。虽然新《刑事诉讼法》最终将强制医疗界定为一种司法程序，但是由于其与《精神卫生法》规定的性质相互矛盾，因此，关于其性质究竟为何仍然值得探讨。有学者认为，强制医疗的处分对象有三种:一是实施危害行为的无责任能力的精神病患者。二是实施危害行为的限制责任能力的精神病患者。三是实施了卖淫、嫖娼的性病患者。［9］现行法律只规定了第一种情况下强制医疗的司法化属性，而对于后面两种情况的性质并没有规定。因此，对于第三种情况，可以将其界定为行政类的强制医疗措施，在后续的立法过程中，将其纳入行政立法的范围，使其与现行的刑事诉讼法的规定保持一致。对于第二种情况，可以出台司法解释，对于由此造成的诉讼中止、医疗措施的实施、医疗期间的监管，以及病情消除后，如何恢复刑事诉讼程序等问题进行详细规定。［5］

2.扩大其适用对象。针对我国强制医疗程序适用对象过窄的问题，可以借鉴国外立法规定，把适用对象扩大到限制责任能力人和无受审能力的精神病患者。由于医学的迅速发展，很多新型的精神疾病走进人们的视野，对于这些新出现的精神病患者实施的暴力危害行为也同样需要国家机关进行强制医疗。目前，我国法律中强制医疗程序的适用仅限于无刑事责任能力人，而对限制责任能力人和无受审能力人的强制医疗却出现了立法空白。相比之下，日本、德国、瑞士等国家的强制医疗程序的适用对象远宽于我国法律规定的范围，其不仅包括了无刑事责任能力，而且也包括了刑事责任能力降低的精神病患者。［5］

3.明确临时保护性约束措施的性质。《刑事诉讼法》第286 条规定公安机关有权在人民法院对精神病患者决定采取强制医疗程序前先行对精神病患者采取临时的保护性约束措施，由于法律中并没有对临时性保护措施有具体规定，因此，也就无法确定临时的保护性措施的性质，进而无法确定其实施程序。一般来说，公安机关作为司法行政机关，并且更加侧重于其行政性，因而公安机关所采取的约束措施在性质上更加接近行政类程序。其次，应当注意的是，既然是临时的，那么公安机关必须及时通知被申请人的家人，并且在最短的时间内解除约束措施。再次，公安机关采取约束措施必须严格限制其种类，即可以采取限制人身自由等措施但不能对被申请人施以警用器械、捆绑等措施。在被申请人不再具有社会危险性的时候应当及时解除临时的约束性措施，并通知被申请人的家属或者所在单位看管。

4.建立具体的检察监督机制。一是检察院对人民法院的监督。检察院对人民法院采取强制医疗程序的监督可以分为事前和事后两种方式。事前监督可以表现为指派检察员参与法院的庭审活动，对于法院在庭审过程中有任何违反实体法律或者程序上出现瑕疵时及时指出。事后监督是指检察院对法院解除强制医疗措施时的监督，检察院收到法院送达的解除强制医疗程序书的副本后，应及时对被申请人或者被告人的精神状况进行考察，倘若认为不符合解除强制医疗程序的，应当向人民法院提出书面的纠正意见。二是检察院对公安机关的监督。检察院对公安机关的监督主要是对其采取的临时保护性约束措施的监督。当公安机关应当采取临时保护性约束措施而未采取时，应当通知公安机关采取;当公安机关采取临时保护性约束措施不符合比例原则时，检察院应当提出纠正意见。三是检察院对精神卫生机构的监督。检察院应定期对被申请人或者被告人的精神状况进行考察，必要时向人民法院提出解除强制医疗程序的意见。对于精神卫生机构在执行过程中存在的违法情况应当及时提出纠正意见。

（二）强制医疗程序上的优化

1.厘清该程序与已启动的诉讼程序的关系。对于不同诉讼阶段的强制医疗程序可以分为不同情况处理。公安机关发现精神病患者符合强制医疗条件的，应当向检察院提交强制医疗意见书，原来已经进行的刑事诉讼并不中断。在检察院审查起诉阶段，检察院在接到公安机关已送的强制医疗意见书后，应当认真审查，发现符合强制医疗程序的，向人民法院提交强制医疗申请书。检察院在审查过程中自行发现犯罪嫌疑人符合强制医疗程序的，应当制作强制医疗申请书并移送法院。不论是以上何种情况，检察院均应作出不起诉决定，中断已经进行的刑事诉讼。在法院审判阶段发现应采取强制医疗措施的，强制医疗程序原则上应由人民法院在一审程序终结后依职权主动启动。

2.确定具体的审判程序。法院在审判阶段启动强制医疗程序时，为了避免反复调查，浪费司法资源，原则上应当由审理刑事诉讼的合议庭继续审理强制医疗案件。强制医疗程序审查的重点是被告人有无采取强制医疗措施的必要，因此在合议庭的组成上，医学专家比职业法官更有专业优势，因此在必要情况下，聘请医学专家作为人民陪审员参加强制医疗案件的审理，更有利于对案件的准确判断和对要否实行强制医疗决定的准确作出。

3.明确规定强制医疗期限。对于强制医疗期限的规定可以参展我国台湾地区的做法，即强制住院期限不得超过六十日，特殊情况下可以延长，但每次延长不能超过六十日。［8］此外，还可以根据被强制医疗人的病情严重程度灵活规定治疗期限，如将病情划分为高、中、低三档，对于严重精神病患者规定六个月最长不超过一年的治疗期限;对于一般精神病患者规定四至六个月的治疗期限;对于轻微精神病患者则规定一至二个月的治疗期限。同时，还应在此基础上明确规定延长的次数，便于及时检查被强制医疗的人的恢复情况，保障其人权。

四、结语

任何一个国家的司法制度都不会完美无缺，我国的司法制度亦如此。［10］作为我国司法制度的重要组成部分，精神病患者强制医疗制度无论是在法律文本还是实践操作中仍然存在很多需要改善的地方。因此，在未来的立法和修法过程中应进一步细化强制医疗制度实体方面和程序方面的规定，更加侧重于对精神病患者人身权利的保护。同时，公检法三机关在司法实践中应严格遵守新法修改和出台的原意，对精神障碍患者强制医疗这样的新制度和新程序，要特别予以重视和呵护，使其真正地扎根于中国刑事司法的土壤之中。［11］

注释:

①参见《治安管理处罚法》第10 条之规定:“精神病人在不能辨认或者控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。”

②参见《上海市精神卫生管理条例》第31 条之规定:“精神疾病患者或者疑似精神疾病患者有伤害自身、危害他人或者危害社会行为的，其监护人、近亲属、所在单位、住所地居民委员会、村民委员会或者事发地公安部门应当将其送至精神卫生医疗机构;其他单位和个人发现的，应当向其住所地居民委员会、村民委员会或者事发地公安部门报告。”

③参见《北京市精神卫生管理条例》第31 条之规定:“精神疾病患者有危害或者严重威胁公共安全或者他人人身、财产安全的行为的，公安机关可以将其送至精神卫生医疗机构，并及时通知其监护人或者近亲属;单位和个人发现上述情形的，可以制止并应当及时向公安机关报告。具体办法由市公安局会同有关部门制定。”

④参见《精神卫生法》第27 条之规定:“精神障碍的诊断应当以精神健康状况为依据。除法律另有规定外，不得违背本人意志进行确定其是否患有精神障碍的医学检查。”

⑤参见《刑法》第18 条之规定:“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗;在必要的时候，由政府强制医疗。间歇性的精神病人在精神正常的时候犯罪，应当负刑事责任。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，应当负刑事责任，但是可以从轻或者减轻处罚。醉酒的人犯罪，应当负刑事责任。”

⑥参见《精神卫生法》第8 条之规定:“国务院卫生行政部门主管全国的精神卫生工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门主管本行政区域的精神卫生工作。县级以上人民政府司法行政、民政、公安、教育、人力资源社会保障等部门在各自职责范围内负责有关的精神卫生工作。”

⑦比例原则是许多国家行政法上一项重要的基本原则。学界通说认为，比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。行政法中的比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。

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