公共政策管理:公共政策研究的一个新维度*

邹 荣

(楚雄师范学院，云南 楚雄 675000)

毫无疑问，公共政策是需要被管理的。但是，长期以来，公共政策多是被视为管理工具来研究，将其作为管理对象来研究分析还十分薄弱。公共政策是政府公共治理活动的有效手段之一，是政府管理和治理社会的重要工具，是公共行政的核心内容。在当代政府行政“公共政策化”特征日趋明显的背景下，公共政策在政府公共行政中扮演的地位和作用就更加凸显。正如美国著名经济学家曼昆所言:“一个社会的兴衰在某种程度上取决于政府所制定的公共政策。”对于现代社会的人们来说，公共政策作为政府用来影响我们生活的一种方式，从摇篮到坟墓都难以摆脱公共政策的影响和制约，这在客观需要上也促使人们给予公共政策管理更多的关注。［1］(P27)

一、公共政策管理:从管理工具到工具管理的拓展性路径

(一)政策管理的界定

对于公共政策管理，目前学术界还没有形成一个较为统一的界定。学者吴定在《政策管理》一书中认为所谓政策管理，是指采取科学的、系统的以及条理的管理知识及方法，用于了解公共政策相关的概念与理论，并且有效管理政策运作过程的各项活动，进而妥善处理相关政策议题，实为政策实务人员、研究者及一般社会大众，对政策议题具有兴趣者所共同关切。［2］(P16)

总体而言，公共政策管理应包含以下几个特征:在本质上属于一种管理行为和管理过程的统一;在目的上旨在维护和实现公共利益;在实现方式上表现为充分运用现代管理手段和方法。由此，我们认为，公共政策管理就是公共政策管理者依据政策系统各要素之间的关系，运用协调、组织、控制等手段和方法，以提高政策运行质量和效果为目标，有效化解政策冲突、强化政策监控，确保公共政策目标实现的管理活动和过程的总和。

(二)从管理工具到工具管理的转变

公共政策管理研究是理论研究的拓展，也是公共政策现实运作的客观需要，这既是理论研究的凸显，更是对实践活动的回归，这也必然将拓展现有的公共政策研究范围，转换研究视角。无论是从公共政策自身运作，还是从公共行政的运行来看，公共政策管理都是公共行政管理中最为重要和关键的组成部分，是一个公共政策运行系统不可或缺且亟待强化研究的领域。从理论研究来看，目前的研究多集中在某一领域的公共政策管理。如货币政策、高兴技术产业政策、环境政策管理等，这些研究集中从某一类型的政策管理着手分析，然而，从政策系统来研究和分析政策管理这一问题还显得不足。我们强调和关注公共政策管理研究，对拓宽公共政策理论研究领域和优化公共政策体系，调整公共政策运作过程有着重要意义。

二、从管理工具到工具管理:公共政策管理研究的价值

公共政策管理追求的是政策的效率和实际效用的最大化，这是公共政策管理的落脚点和出发点。具体而言体现为以下几个方面:

第一，提升公共政策绩效的重要基础。毋庸置疑，公共政策已经成为公共行政组织和行政部门实现社会各种利益关系协调最为重要的工具之一。公共之策有序化、合理化程度直接影响和决定了公共政策本身的质量。公共政策能否取得实效，除了取决于其完整性、科学性外，更关键在于其效力大小的体现。1999年，我国政府推行的西部大开发政策，旨在通过具体倾斜性区域政策实现西部地区的发展，改变我国东、中、西部三个地区之间的差距。但是，这项区域政策的实施并没有改变区域发展差距拉大的现状，而且区域之间的差距仍在扩大。［3］(P232)究其根源，公共政策本身缺乏必要的管理，进而导致的政策有效性不足、政策支撑力度不够是重要根源。从公共政策过程来分析，公共政策效力形成和运作有着其内在的规律性——公共政策效力递减规律。在公共政策运行过程中，极易发展发生“衰变”或者“变异”，因此更是需要通过公共政策管理来确保其效力的发挥与提升。

第二，化解公共政策冲突的主要途径。公共政策作为政府管理社会，实现社会秩序化的重要工具之一。“‘政策’首先与秩序有关。政策暗示着系统和一致性。”［4］(P12)公共政策所维护的社会秩序性在现代社会中的价值体现尤为突出。然而，公共政策冲突却使公共政策陷入困境之中:公共政策是规范和引导人们的行为，引导社会和谐有序的重要工具之一，但公共政策自身却存在众多冲突，政策之间以及政策内部的冲突无疑将制约和限制着政策本身的有效性发挥，以及公共利益的实现和维护。公共政策要确保其秩序性，自身的一致性和系统性就十分关键，从这个意义上来审视政策管理无疑具有重要意义。

第三，降低公共政策成本的关键所在。公共政策过程依赖于政策资源的支持，然而，从成本——收益角度来看，公共政策之间相互抵触、“打架”，政策朝令夕改等问题引发决策、维护、监控、风险成本的增加，这不仅会导致人、财、物的损耗和浪费，还会引发社会对政府公共行政的信任衰减，导致政策成本的不断增加。重视和强调给予公共政策管理必要的关注，有助于减少因为政策监管不力导致的政策资源浪费，进而降低公共政策成本。

第四，提高政府行政效能的重要支柱。实际上，“我们生活在一个‘以行政为中心的时代’。”［5］(P47)对一个民族的经济增长来说，比文化素质更为重要的是政府的政策。［6］(P271)可见，政府的政策在政府效能中的重要地位。而政策管理无疑成为确保公共政策有效运行，进而不断提升以政府为主导的公共管理部门的治理绩效的一种有效手段。政府除了制定和执行相关公共政策，重视公共政策监管外，也是确保其行政目标的实现，助推政府行政效能提升的重要内动力。

三、公共政策的特性:公共政策管理的内在逻辑

政策是需要管理的。公共政策管理的形成和产生绝非主观臆断而来，公共政策本身以及运作过程的内在特征是公共政策管理产生和形成的前提和基础，也是进行公共政策管理行动的内在逻辑。

(一)公共政策的多样性与复杂性

在现代公共政策运行过程中，政策目标多是通过政策组合来实现，进而构建起涵盖集经济、社会、文化和政治诸多领域的政策系统。在公共政策内部集政策主体、客体、环境、资源等多种要素于一体，其运行也是一个极其复杂多变的过程，这就构成了公共政策内部多个子系统。因此，无论从宏观还是微观角度来看，公共政策的构成和运行是复杂多样的，要确保公共政策的有序运行绝非易事。

公共政策的多样性和复杂性在客观上需要给予必要的管理。一方面，无论是公共政策咨询、决策、制定、执行、反馈，还是评估、调整、终结都需要政策主体做出合理化、科学化的调控，否则，这必将影响公共政策目标的实现。现代公共行政管理日趋复杂化，这就更需要公共政策的运行主体时刻确保其运行的有效性。另一方面，公共政策环境系统迅速变革，也给公共政策运行带来了新的挑战。当前，我国社会正处于从传统社会向现代社会过渡的时期，国家制定了大量的政策，但是新旧政策之间仍在相互交错，相互冲突。同时，社会变迁带来的新情况、新问题、新矛盾，政策之间相互协调和监控存在的问题等等这些因素更为确保公共政策目标的最终实现带来了重重困难。加之，公众对公共政策需求多样化，要平衡和协调好公共政策各利益之间的诉求又绝非是单一政策可以实现的，这就需要在客观上强化政策管理体系建设，逐步建立和完善政策管理制度、体系和组织机构。

(二)公共政策的工具性与可控性

公共政策不仅是推行政治统治的工具，也是政府治理的重要工具。在政策过程中，政策工具是政府能够用以实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术，它是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁。［7］政策目标实现的关键在于设计和选择有效的政策工具。随着“国家机构的膨胀、国家职能的扩大已经成为全球范围内政治生活的一种普遍现象，行政机关在政策制定和实施的过程中的地位和作用越来越突出，人类进入了一个 ‘以行政为中心’的新时代。”［8］(P249)公共政策在利益控制、矛盾调节等领域中的工具性日渐显现。

实际上，无论是在中国还是在西方社会，公共政策一直以来就被作为政府进行社会治理的重要工具而存在。在西方国家应对经济和社会危机中，公共政策的工具性就更为明显和突出。以公共政策的执行来分析，不管我们是以“自上而下”的途径来设计政策执行模式，还是以“自下而上”的途径来研究政策执行过程，政策执行的实质或过程总是包含着在可以利用的工具箱中选择一种或几种政策工具。正如胡德 (C.Hood)所言，政策执行就是工具选择的管理过程。长期以来，我们对政府机构及其人员在政策执行中的正当角色和职责功能比较重视，而在如何选择合理的工具来执行政策以有效达成公共目标上则较少关注。加之，公共政策工具的逐渐丰富和多元化，在相当程度上为政策主体的选择提供了更多自由裁量的空间。为了避免过度自由裁量权给公共政策带来风险，客观上需要对公共政策进行必要的管理。

在理想状态下，公共政策是人类理性行为的杰作。但是，在实际的运作过程中，公共政策几乎难以确保都在理性的状态下去完成和实现。相反，在相当多的情况下，公共政策不能够顺畅的运转。其根源在于公共政策不能够按照人的纯理性设计来实现。因为无论是公共政策本身，还是公共政策过程都是主观与客观的有机统一。公共政策本身并不能自动地达成人们所期望的目标或者效果，所以需要对其运行实施必要的管理。在政策的制定、执行、评估等环节，由于信息不充分、有限理性、利益偏好、意外事件等诸多原因，使得政策方案不完善，公共政策或被误解、曲解、截留、滥用、附加或停滞，并最终导致政策执行不力，直接影响政策本身的质量及执行结果。黑龙江省哈尔滨市水务局下属的江堤处在松花江大堤被水坡30米以内，该下属部门在此处建造了一栋气度不凡的大楼。虽然哈尔滨市水务局知道，根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》，那种地方是根本不允许建造永久性建筑的，但执行法律的部门恰好就是水务局自己的下属部门。该事件被媒体曝光以后，他们“变通”了一下，把大楼重新申报为“水务部门的临时办公场所”。因为根据相关的规定，水务部门是可以在大堤附近建房办公的。公共政策的可操作性在这里被淋漓尽致地发挥出来，公共政策的弹性过大，加之政策系统内缺乏必要的政策管理，无疑是导致“上有政策，下有对策”问题不断上演的重要原因之一。因此，必须对政策过程的各个环节，尤其是政策的制定和执行加以监管，以保证公共政策过程目标最终得以贯彻与实施，并及时发现与纠正政策偏差。人为的主观因素就使得公共政策在具体的运作过程中具有可操作性，可以根据政策主体的需要作出调整和转换。同时，因为政策主体对公共政策本身的可控性，也必然导致公共政策合法性的缺失，遭遇合法性危机。

(三)公共政策的系统性与非秩序性

公共政策过程及其运作的每一个过程都显示公共政策本身的系统性。公共政策绝非某一方面、某一领域的公共问题的行为规范。公共政策往往要解决和协调公共领域中的整体性和综合性，这也决定了公共政策的系统性。从公共政策过程整个运作体系来考虑，就单一政策的运行体系而言，包含了政策问题的形成、提出，政策议程的形成，政策的制定、执行和评估、调整、完善与终结。每一个阶段和过程都包含了极为复杂的运作过程，公共政策体系内部也需要不断强化公共政策本身的管理。如果公共政策缺乏内在的相互协调性，公共政策冲突就不可避免，进而危及公共政策体系的合法性与有效性。一旦公共政策的整体性、系统性遭到破坏或者存在缺陷，也就难以从根本上确保公共政策对公共利益的实现与维护。同时，公共政策问题往往具有相似性，因此，一些地方和部门往往在对公共政策吸收和引进的过程中，较为重视公共政策借鉴，但是往往忽视公共政策在本地区、本部门内部的适用程度，存在将不同时间、不同区域和文化背景下的政策生搬硬套地运用到自身所辖的领域内。现代公共管理体系运作的系统化，也逐步使得公共政策本身的发展更加体系化、复杂化。公共政策的运作也形成一个相对独立的运作系统，政策体系中往往包含规制性、激励性、导向性政策。

作为“对社会价值所做的权威性分配”的公共政策表现为一种公共管理活动过程，是政府管理社会的重要组成部分。其运作过程是在公共政策主体主导下进行的，运作的效果往往受制于主客观因素的影响。在公共政策实践中出现了大量政策非有序化运作的问题，这直接危及了公共政策的权威性，并进而危及或损坏公共组织应有的合法性和权威性。大量公共政策失败、失效、冲突的现象表明，公共政策并非都是按照政策主体的预期来有序运作的，反而在运作过程中表现出破坏原有秩序，使得公共政策活动陷入混乱的局面之中。如湖北省汉川市报载，政府《关于倡导公务接待使用“小糊涂仙 (神)”系列酒的通知》对各单位喝酒指标规定得清清楚楚:市政府接待处10万元，市公安局2.5万元，仙女山镇7万元，马口镇5.5万元等等。该市包括各局、各乡镇在内的105个单位，2006年需完成“任务”200万元喝酒任务。而更令人不解的是红头文件规定对于完成年度用酒计划的单位，将按10%奖励，对未完成计划的单位将通报批评。从这则案例可以看出，公共政策一旦非有序化运作必将危及公共利益。

(四)公共政策的稳定性与变动性

公共政策本身是在一定时期内，政府或者公共部门为解决或应对公共问题而制定、实施相应的措施或者对策。这也就表明了，就某一特定或者具体公共政策而言，总是在一定的历史时期所出现的事物，具有明显的时效性的特征。换而言之，公共政策是一个不断变迁的过程，即是一个连续不断、高度复杂的演进过程。政策本身的稳定性与变动性相互构成一对矛盾:公共政策需要保持一定的稳定性，这是确保其权威性和有效性的重要基础，更是实现政策目标的客观需要。政策一旦缺乏稳定性，朝令夕改，变动幅度过大，频率过高，往往导致政策制定和执行成本增加，资源浪费，甚至是抵制性现象的产生。同时，普遍的、结构性短期行为影响政策效力，必然引发公众对公共政策不信任，其权威性、合法性必将受到损害。

公共政策的稳定性是相对的，其变动性是绝对的。公共政策需要根据公共问题的变化作出必要的调整。公共政策需要随着时间和空间的转换不断发生变化。公共政策所产生的效应也往往随着这些外在时空的变化而发生变化，一旦不能及时有效的做出调整，必将会影响公共政策效应的发挥，有时甚至产生负面影响。这就从客观上要求对公共政策进行必要的管理，对于过时的公共政策进行及时的终结，不然就必然导致公共政策体系的混乱，并进而引发公共秩序的混乱。2000年，辽宁省东港市“专卖办”规定“酒类经销户一律不得销售外地啤酒”，而所依据的文件居然是1978年4月辽宁省革命委员会发布的，更为离奇的是当地法院也将此文件作为实施处罚的依据。［9］引发这些混乱的原因是多方面的，但是，公共政策主体对公共政策时限性的管理缺乏是导致这一事件发生的重要原因之一。因此，无论是政策的稳定还是变动，对公共政策管理而言都是一个不可回避的问题。

(五)公共政策的公共性与利益性

作为对社会利益进行“权威性价值分配”的公共政策与利益有着千丝万缕的内在联系。公共政策本质上兼备公共性与利益性双重属性。一方面，它需要维护和确保公共利益的最终实现，公共利益自然而然是公共政策最为根本的属性之一。公共性是公共政策的本质属性，是公共政策运行的出发点和归宿，是评判一切公共政策的基准，也是公共政策的基本理念和核心精神。其公共性主要体现在公开、公正和公平三个维度。实现社会公平、公正最大化是人类社会不断追寻的理想目标和境界，人类也一直在为之进行不懈的努力和奋斗。

另一方面，公共政策公共性的实现绝非易事，公共政策无时无刻不在受到各种利益的侵袭。无论是从整个公共政策体系，还是从公共政策运作过程来分析，公共政策始终难以逃离利益束缚。一方面，公共政策表现出对公共利益的遵从与维护;另一方面，却是对公共利益的损害。国家并非理想的抽象物，现实运行的国家及其载体——政府也有自身的利益主张。一旦公共政策主体脱离了公共利益的限制和约束，公共政策就可能成为危及公共利益的一个重要根源。政府往往集政策的制定者、执行者和监督者于一身，相当一部分公共政策往往出于以领导者个人意图和个人意志为基础。这也就使得公共政策难以从根本上确保其公共利益的实现，甚至不断以损坏公共利益为代价，在公共政策领域中出现的政策“寻租”便是此现象结出的恶果。

“创租”和“抽租”，不断地为政策主体所利用。在当代中国这一现象尤为突出。难怪香港城市大学的岳经纶先生指出:“可能全世界就是中国是拥有公共政策最多的国家，但是我们有政策，却没有公共政策。”［10］

无论从公共本身，还是从公共政策过程来看，由于公共政策运行的内在特性，决定了公共政策主体需要不断强化工作政策管理的意识和能力。从源头上强化政策制定与政策目标之间的差异，在过程中强化政策监管和监控，这是推进公共政策不断实现政策目标，进而推进公共管理活动顺利开展的一条必由之路。

［1］(美)劳伦斯·迈耶，约翰·伯内特，苏珊奥格登．比较政治学——变化世界中的国家和理论［M］．北京:华夏出版社，2001．

［2］吴定.政策管理 ［M］.台北:联经出版社事业有限公司，2003.

［3］陆大道.2000中国区域发展报告——西部开发的基础政策与生态分析 ［M］.北京:商务印书馆，2001.

［4］(英)H.K.科尔巴奇著.政策［M］.张毅，韩志明译，长春:吉林人民出版社，2005.

［5］(美)詹姆斯·E.安德森著.公共决策 ［M］.唐亮译，北京:华夏出版社，1990.

［6］林毅夫.诱致性制度变迁与强制性制度变迁 ［A］.盛洪.现代制度经济学［C］.北京:北京大学出版社，2003.

［7］吕志奎.公共政策工具的选择——政策执行研究的新视角 ［J］.太平洋学报，2006，(5).

［8］宁骚.公共政策学 ［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［9］陆勇强.古董文件不古董 ［N］.深圳特区报.2000－10－04.

［10］岳经纶.公共政策的价值取向［J］.中国审计，2003，(10).