“创新社会治理、加强基层建设调研课题”研讨综述

○徐 军

今年，市委把“创新社会治理、加强基层建设”作为1号调研课题，聚焦基层建设，着力固本强基，适应创新社会治理要求，着力应对和破解上海特大型城市建设管理的重点难点，以进一步激发社会活力，凝聚改革发展合力，推动经济社会协调同步发展。课题从2月26日部署启动以来，引起社会各方高度关注。近期，市委组织部组织召开了专家学者座谈会，从理论、实践层面进行了专题研讨，我们对一些观点、意见和建议作了整理、归纳、提炼。

“管理”到“治理”：以新的理念指引顶层设计和体制创新

党的十八大提出要“加强和创新社会管理”，十八届三中全会进一步明确要“创新社会治理”。“管理”与“治理”，一字之差，其内涵和意义却有着极大的提升和拓展。思想是行动的先导，有什么样的价值理念，就会产生什么样的制度安排。社会治理应该奉行什么样的理念？这是推动治理体制创新的先决条件。

社会治理的核心是多元主体参与。从“管理”变为“治理”，实质是从“善政”走向“善治”，是思想理念的一次转变和重大进步。社会治理指的是多元主体平等参与、协商互动，通过合作、协商、确立认同和共同的目标等方式管理社会事务，这应该是治理中的很重要的一个理念。而延续计划经济时代那种政府永远靠命令式的行政管理思维，甚至使用强制或暴力的方式，显然不足以应对处于转型、变革、发展中的社会，在愈加公开、透明、多元的环境中更不可能完全加以控制。比如社会维稳，过去我们的维稳经费增加很多，但是发现增加越多矛盾就越突出。包括城乡结合地区的大型镇，一个镇30万人，相当于一个区，出了很多问题，怎么办？为了有效管控，就是增配警力、增设派出所。一直延续这种思维方式和管理理念是不科学的。又比如，如何改变现在这种封闭式的、纯居住的社区概念，以什么样的理念来构建新型社区生态，需要以服务交流为切入，打造开放的、共享的、互惠的社区共同体，让社区各类主体参与进来，各种要素充分利用起来。这样一个新的社区生态，有着完备的服务系统，很多社区内的要素能够得到有效的配置，像老人助餐点，不一定要街道投钱去建助餐点，可以借助市场化的力量让社区内的饭店提供就餐。在社区工作的白领阶层，可通过办理民生一卡通等方式享受七折、八折的公共服务待遇，来培育和增强社区意识。

实现多元主体平等参与应弱化行政公权力的影响。目前实践中有这样一个困境，就是主体之间很难有平等的关系。在我们国家制度性安排中，最强的是行政性制度，依次是政治性和法律性制度，最弱的是公约性制度。行政性的摊派、任务分配，已成为行政运转的非常重要的动力系统，比如街道可以直接给居委会派活，区通过街道向居委会派活，最终导致居委会的自治功能被弱化，呈现“行政化”倾向，普遍反映负担太重。因此，加强和创新社会治理，在城乡社区要推动公约性的制度成长，降低行政控制成本，加强居民公约性的制度安排。社会治理，政府应当是有限政府，不应在具体公共事务中“大包大揽”，行政力量要撤退，可由社会自我管理的交由社会，可由市场机制调节的交给市场，让社会主体在资源配置中、在社会管理中发挥作用，形成政府、社会组织、民间领袖、社区精英、公民个人等共同参与的治理格局。

治理体制创新需要理顺条块关系。“看得见的管不着，管不着的看得见”，形象地描述着条块之间的权责关系，也是长期以来存在的诟病。早在上世纪90年代，市委就提出“两级政府、三级管理”，管理重心下移，但条块分割仍然没有得到解决，资源掌握在不同的条线部门手里，没有形成整体性治理框架。比如，一到社区，基层社会治理被多部门分割，组织、民政、社建、团委、政法、计生、工会等都挂牌子，需不需要各成体系？房产信息、人口信息、单位信息等互不相通，有无必要予以整合？这么大的城市，那么多的热线电话，是否真正便民利民？理顺条块关系，涉及体制问题，必须从基层治理的实际出发进行顶层设计，形成权责一致的治理体制和机制，构建支撑社会治理的信息网络系统和便民服务系统。

重心在基层：充分激发基层组织的活力和创造力

社会治理的重心必须落到城乡社区，这也直接决定了加强基层建设的重要性和紧迫性。这个领域为什么重要？因为传统依托单位的科层制管理体系打破以后，群众从单位走向社会、走到社区，社区成为城乡居民自我管理、自我教育、自我服务的重要场所，是中国后单位时代社会稳定的细胞、社会结构体系的细胞，并决定着大量的、基础性的群众事务和群众工作应该也必须由社区来完成。也正基于此，我们所有的公共政策、所有的工作推进要向基层聚焦，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，激发基层组织内在活力，以直接更好地为群众提供精准有效的服务和管理。

要以问题导向为切入，激发基层活力。基层组织充满活力，社会治理就有创新动力。只有以问题为导向，才能有的放矢解决基层基础薄弱环节。比如体制创新方面，城镇化推进、土地开发、大型居住区建设等导致镇所辖社区规模不断扩大，镇管社区体制能否承接起人口数量急剧上升带来的公共服务管理压力？街道在特大型城市中的职责、功能究竟是什么？是一级政府？还是政府的派出机构？街道体制是否需要统一由经济型向服务型转型？又比如治理能力建设方面，社区工作者的职业化体系如何建设？居委会的活力如何，怎样实现自治功能回归？社会组织和社区精英如何培育、如何有效参与治理？因此，提升基层治理能力，要体现系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，既要通过顶层设计推动体制创新，也要实实在在解决问题来激发和增强基层活力。

要以党建引领为目标，实现凝聚带动。从政党与社会的关系来看，党执政的合法性资源越来越多的在社会中积累。社会治理也好，基层建设也好，都要有政治核心。比如，在社区自治中，广泛参与、信任达成需要框架平台，需要频繁互动，但谁来做？按治理理论来讲，党组织应该是领导者、倡议者、推动者，党组织进来，就是要解决社区公共事务的集体行动的困境问题，把平台搭建起来，引领社区群众开展自治。又比如，上海在加强和创新社会治理方面，有很好的基础，很好的经验，像“凝聚力工程”、“三凝聚、三服务”机制、“三会一章一约”制度等长期坚持、一以贯之，并上升为制度机制，基层组织建设也得到同步推进，通过充分发挥基层党组织的优势和作用，提高党在基层群众中的影响力和号召力。

要以机制引导为抓手，改进治理方式。比如，居委会、业委会、物业公司三驾马车协调机制，在工作实践中，三者之间经常会产生多种冲突，如何处理关系，使其同向而行，就需要以共同利益来牵引。像有的街道在探索项目申报机制，小区里停车场、菜场、马路要修，首先要申报项目，且必须居委会、业委会、物业公司联合申报。为什么要联合申报，就是通过这样的机制来整合他们，以利益纽带构建一个共同空间，然后由街道引导进行治理，形成一种相互依存的新型关系，从而达到和谐稳定。又比如，居民参与机制问题，除了利益驱动之外，还需要设计相关的公共议题、公共空间，诸如社区内的景观、环境、空间利用都会跟居民自己相关，包括区域范围内的产业发展、公共设施布局等。所以只强调社区意识，不关注利益诉求，是无法真正调动起参与的主动性和积极性的。再比如，党员的动员机制，党员到居住地报到制度，比较多的反映是“参与社区活动党员去了怎么对接，好像一时还找不到很理想的办法”，报到以后由居民区派活，党员缺乏自主选择权，时间、兴趣爱好、职业特长都不对路，造成优质政治资源浪费。如何把社区里最活跃的人力资源激发出来，居委会可根据资源要素搭建不同种类活动团队和自治平台，党员到若干个社群性或功能型平台上报到，根据自身特长和业余安排直接参加活动。统计分析，一个1000户2700-2800人的居委会，按照户籍党员占10%的比例，居委会党员大概200名、多的有超过500名的，还有在职的，通过动员组织这些蕴含在社区的资源，可以很好地壮大基层治理的力量。

新的增长空间：让社会组织进发活力和优势

这20年来我们基本是以行政主导型为主来发展基层、推进基层建设。最大问题是，所有的矛盾都聚焦到政府，所有的事务都汇集于政府，效果并不好，老百姓也不会满意。社会治理格局下，政府要让渡空间，发动社会力量参与社会治理。要将一些可由社会自我管理的事项交由社会，充分发挥社会自我调节功能，会收获更好的效果。

要不断培育和壮大社会组织。长期以来政府做了那么多的事情，社会却没有很好地被发育出来，比如在社区层面做了这么多年“四级网络”，居委会不断加大建设力度，但是社区共同体没有出来。我们建设社区文化中心，这么多设施，也没有很好成为社会组织、草根组织成长的空间。现在成为一个瓶颈，政府职能转变转不出去，一部分事务就转到事业单位。为什么？因为社会有能力承接的组织不多。因此要把社会治理的主体，特别是社会组织这个主体培育尽快做起来，调动更多社会力量帮助政府做民生、做实事。

政府购买服务要创新突破。政府购买服务，主要是通过建立契约关系，吸纳社会力量参与具体行政事务、公益服务项目等，是政府职能转变、社会治理的重要方式。政府购买服务就要对政府职能转化进行梳理，职能怎样转化，“服务包”怎么出来，目录、定价、人员等要素如何设计，相关部门如何协调？在转化的过程中，政府的能力、社会的能力因素，也与社会组织发育不够、作用发挥不够相关联。社会组织植根于社会大众中，具有民间性、草根性、广泛性等特点，可以通过组织化、制度化的表达方式协调不同群体利益，共同协商解决问题。社会组织以其柔性的方式，纾解社会情绪和化解问题矛盾方面起到更好的效果，有时候政府做了许多工作，付出了许多努力却无济于事，交给社会组织去做，反而能够做成做好。怎么提升？等等，都是新的课题。社会力量参与，政府职能以及分工体系必须明确并具有操作性。面临庞大的行政系统，政府购买服务的制度和机制创新尚处于起步阶段，还要继续深化完善。

（责任编辑 谭 力）