提高领导干部法治思维的能力

○储桃红

党的十八大报告明确要求:“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”十八届三中全会《决定》再次强调，要“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。 十八大以来，习近平同志就全面落实依法治国、加快社会主义法治国家建设做出了一系列重要论述。这是对新时期领导干部全面推进依法治国基本方略，提升执政水平，加强执政能力，实现法治政府、法治社会、法治国家目标的新阐述、新要求，也是对各级领导干部治国理政必备的能力和基本功提出更高要求。而领导干部拥有良好的法治思维，应该是这一能力和基本功的前提。

一、提高领导干部运用法治思维的现实意义

公平正义，是人类美好的追求。权力腐败，是公平正义的天敌。法治的真谛不是用法治民，而是用法限权治官，保障公民自由，实现社会公正。政府权力和公民权利是此消彼长的关系。只要人民有足够的权利和自由，能够真正行使宪法所赋予的知情权、表达权、参与权和监督权，权力便不至于太张狂。而实现这个目标的前提是掌握公权力的领导干部要有法治思维，依法治国。

1.提高领导干部运用法治思维能力，是全面贯彻落实依法治国基本方略的客观需要。提高领导干部运用法治思维能力，是由领导干部在依法治国基本方略中的引领和示范作用决定的。试想，如果领导干部都不能依法执政和依法行政，那么，广大人民群众又怎么会敬畏法律、遵守法律、依法维权呢？因此，各级领导干部要树立法治理念，运用法治思维，维护法治尊严，尊重法治权威，带头严格执行和遵守宪法和法律，为其他社会群体树立法治的榜样，这对深入推进法治建设具有深远的意义。

2.提高领导干部运用法治思维能力，是深化改革、推动发展的需要。现阶段的中国正面临着进一步深化改革、推动发展的艰巨任务，唯有法治才是解决改革和发展问题的最好理念和方法。进一步深化改革、推动发展必然要把改革的顶层设计和改革所取得的有益经验用法律制度的形式固定下来，依法对社会资源和社会财富进行公平正义的分配，对公民合法权利进行有效保障。并且，改革也必须在法治框架下进行，否则将难以取得成功。可见，法治思维是我国在进一步深化改革、推进发展中法治理念的具体体现，应当成为各级领导干部与党中央保持一致、提升执政水平、加强执政能力建设的重要内容。

3.提高领导干部运用法治思维能力，是化解矛盾、维护稳定的需要。在当前经济转轨、社会转型的特殊时期，因利益调整引发的社会矛盾纠纷大量凸显，创新社会管理、维护社会稳定的任务更加艰巨。领导干部运用法治思维化解矛盾、维护稳定，就是对矛盾的性质进行科学预判，然后引导其进入不同的法律路径，或进行人民调解、行政调解，或进行仲裁、诉讼。对每一个矛盾纠纷的处理，法治思维都可以提供一种稳定的预期、一条合法的路径、一份有效的保障，这就避免了因为领导人意志的改变而使纠纷的处理机制产生随意性，降低了社会各种潜规则博弈带来的管理成本，使领导干部走出了人治的困境。因此，领导干部只有掌握运用法治思维治理国家和社会的本领，执政行为才会具有合法性、稳定性和规范性。

4.提高领导干部运用法治思维能力，是党依法执政和政府依法行政的需要。法治是治国理政的基本方式，提高领导干部运用法治思维能力意味着党要依法执政、政府要依法行政，领导干部要做到宪法法律至上，市场经济要法治化规范化运行，国家权力和各项工作要全面纳入法治的轨道。只有当领导干部和社会各界的法治思维成为一种自然的思维习惯和自发的心理需求，在内心深处建立起牢固的依法行使权力（权利）、履行义务、承担责任的常态思维模式和行为方式的时候，法治的目标才真正得以实现。

5.提高领导干部运用法治思维能力，是提高行政效能和走出人治困境的需要。当前，不断增多的社会利益矛盾，繁重的改革、发展、稳定的工作任务，以及日益泛化的目标责任考核中的“领导责任”，给各级领导干部带来了巨大的决策压力和责任压力。法治思维客观上明确了领导干部行使权力的界线，锁定了领导干部的权利义务和责任，因而使领导干部在谨慎地行使手中权力的同时，恰当地承担自己应当承担和可能承担的领导责任，从而走出了政治思维和领导思维下的人治困境。

二、当前领导干部运用法治思维中存在的问题

近年来，随着依法治国、法治政府建设的不断深入推进，各级领导干部运用法治思维能力逐步提高，但在实践中也暴露出一些不容忽视和亟待解决的问题。

1.官本位特权思想严重，法治思维意识淡薄。由于我国缺乏民主法治的历史传统，封建集权主义和人治的残余仍然存在，因而，有的领导干部存在着官本位的特权观念，行使权力处理问题时，不是依法办事、依法行政，而是摆威风，耍特权，认为“治”就是治理老百姓、治理别人，没有治权和治官的思维，出现以法治民，以权压法、以情轻法的种种现象。有的领导法治观念淡薄，处理涉法涉诉信访和群体性上访时，奉行“摆平就是公平”、“搞定就是稳定”、“人民内部矛盾要用人民币来解决”等一些错误的所谓人治思维，经常采取无序性的非法治手段解决现实中的矛盾和问题，缺乏规范性和可预测性，造成处理社会问题和维护社会稳定的成本越来越高。有的领导为追求暂时的稳定而牺牲法治原则和政府公信力，有的领导为了追求个人的政绩，以牺牲法治的方式换取地方经济的发展，已经引起了公众的质疑和反感。

2.运用法治思维解决问题的能力不足。虽然多年来国家都把领导干部学法用法作为重点培训内容。但有的领导干部不重视对法治精神、法律原则和基础法律法规的学习，在工作中不知法、不懂法，主观臆断，违法行政，有的直到身陷囹圄，方知守法用法的重要。有的领导干部忽视甚至违背法律原则和法律精神，用片面追求GDP的经济思维、追求突出个人政绩的政治思维，代替科学法治思维决策，给当地的社会经济发展带来重大损失。有的领导干部投机取巧，在实际工作中功利性执法、选择性执法、运动式执法、钓鱼式执法。有的领导干部不会运用危机处理和应急管理的相关预案处置应急突发事件，遇事惊慌失措，处置失当，不能做到统筹兼顾，依法处置，以致酿成恶性或重大事件，甚至某些地方已形成倒逼趋势。

3.在决策中对程序合法重视不够。国家机关和领导干部按照法定权限和法定程序行使权力、履行职责，是法治的基本原则。但是在实践中，有的领导干部认为法律程序“碍手碍脚”、“影响效率”，如在土地征用上违规征地、未批先占，在城市拆迁及市政公共决策中，未按法律程序规定召开听证、进行财产评估、公告公示等必经程序而造成一系列本可避免的矛盾和问题。有的领导干部决策时没有严格依照法律法规规章规定的信息公开和相关程序办事，存在严重的程序瑕疵，导致决策缺乏法律基础和民意基础，引发了许多恶性群体性事件。

4.缺乏新形势下做好群众工作的法治思维能力。随着经济转轨和社会转型，特别是信息时代和网络经济的发展，人民群众的权利意识、维权意识和社会主体意识不断增强，对法治政府的要求越来越高。但有的领导干部依然习惯于依靠权力发号施令的传统领导模式，在市场经济管理中“既当裁判员，又当运动员”，职责定位不清，与民争利，引发民怨。有的领导干部由于缺乏法治思维能力，老办法不管用，新办法不会用，本领恐慌，能力危机，进行社会管理和经济管理时，前后受阻，左右为难，被动应对。

三、提高领导干部运用法治思维能力的路径思考

提高领导干部运用法治思维能力应从两个方面入手，一方面领导干部通过树立法治理念，尊崇法治信仰，维护法治权威，自觉学习运用法治思维依法执政和依法行政，做到法治表率，对社会和群众形成良好示范引导；另一方面国家不断完善政权运行、权力监督、经济发展等方面法律制度的设计，使社会法治环境状况得到持续改善，反过来又将推动领导干部运用法治思维能力的提高；在个体与环境良性的循环和互动中，最终实现法治政府、法治社会和法治国家的目标。

1.领导干部要牢固树立法治理念，形成法治思维定势。要牢固树立依法治国、公平正义，以人为本、以法为尊、保护人权、依法治权等法治理念，不断追求自由、平等、公平、公正、公开的法治价值，使领导干部能自觉用法治理念思考问题、分析问题，用法治思维解决问题，推动工作，自觉而坚定地维护社会主义法治的权威性和公信力。要充分认识法治建设对于全面建成小康社会的重大意义，全面理解法治建设与经济建设、法治思维与权力行使、依法行政与依法治权的关系，不断增强法治建设的使命感、紧迫感和责任感。要形成运用法治的思维定势。法治思维定势，就是思维主体在运用法治思维时的一种心理定势和法律价值趋向。领导干部遇到问题和矛盾时，选择运用法治思维，还是行政思维、经济思维、道德思维解决问题，是一个思维定势的问题。领导干部形成运用法治思维的定势，就是让选择法治思维成为领导干部自发的一种心理需求和思维选择，养成依法履职、依规办事的良好习惯。

2.领导干部要不断提高法律素养，充实法治思维知识储备。在学习方式上要注重加强针对性和有效性，不断创新法治教育培训方法，完善领导干部学法用法制度，建立健全学法用法长效机制。要通过初任培训、中心组学习、法治讲座、专题交流、学习考试等多种形式，使法律知识、法治意识、法治精神融入身心，内化为领导干部的自觉意识和精神修养，外化为依法执政和依法行政的能力。在学习内容上，要认真学习宪法和宪法性法律，理解国家制度的基本内容、公民的基本权利义务和国家权力运行的规则，特别要重视对法律基本原则的学习。在法律知识的储备上，一方面要熟练掌握业务工作中涉及的基本法律法规、各种法律关系及法律程序，成为熟悉业务工作的行家里手，另一方面要加强法律基础理论、法律逻辑、反腐倡廉、平安中国、综治维稳等社会法治知识的学习和更新。

3.领导干部要高度重视法治实践，掌握法治思维方法。领导干部在法治实践中，要善于发挥法治的引导、规范、保障、惩戒作用，切实做到依法化解社会矛盾、依法预防打击犯罪、依法规范社会秩序、依法维护社会稳定、依法发展市场经济。要引导人民群众依法表达诉求，鼓励人民群众通过调解、仲裁、诉讼等法治方式解决矛盾纠纷，实现定分止争，维护法治机制、法治权威，努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。在法治实践中要强化公平、公正、公开的理念，推动执法规范化建设和社会管理创新。拓展领导干部运用法治思维能力，从注重事前决策向决策执行后的效果评价、法理阐释延伸，不断提升领导干部法治思维水平。把握多种思维方式的综合运用和价值判断，正确处理好政治思维、经济思维、道德思维与法治思维的相互关系，使问题得到合情合理、合法合规的解决，实现决策科学化。

4.加强法治体系建设。在法治社会中,法律就是不同利益群体在共同价值目标之下的一种正和博弈,每一个法律制度都是一个经过充分博弈的均衡体,是一定时期和一定条件下社会矛盾的最优解决方案。人们之所以将这种解决方案上升为法律,就是力图将这个最优解决方案迅速稳定化和普适化,并以国家强制力为其背景,从而节约社会无数次重复博弈的成本。要进一步完善和推进各项立法工作的科学化。按照注重顶层设计，明确权力界限，规范权力内容，防止权力滥用的原则，在完善社会主义市场经济体制、加快推进行政体制改革中做到法治先行，在法治框架内推进科学立法工作。要将权力运行规则法治化。“将权力关进法治的笼子”，就要进一步加强依法行政、公正司法的程序立法，特别是规范领导干部决策权、执行权方面的法律和程序，推进对行政权、司法权运行机制的监督制约。要推动市场经济法治化。市场经济就是法治经济。在调整经济结构、转变经济发展方式过程中，要充分发挥法律的调节功能，克服市场经济自发性、盲目性、无序性缺陷，规范市场经济有序进行，使市场经济由政府主导型向法治主导型转变。

5.加强法治创新实践。要推进政府管理方式创新，依法转变政府职能。在厉行法治的倒逼机制下，促使领导干部与“急功近利”、“领导意志”等思维定势和行为定势决裂，促进法治思维定势和行为定势的形成。要加快社会管理体制创新。要善于用法治思维和法治方式进行社会管理，用法治保障社会管理体制的构建和创新，实现社会管理的法治化、规范化和制度化。要通过创新途径、创新机制等手段深化领导干部法治实践，实现领导干部学法用法的常态化，并将这一过程扩展至领导干部选拔考察、初任培训、升职转任等各个环节。要通过鼓励、奖励、晋职、晋级等激励机制，引导领导干部运用法治思维去思考和解决问题，重视提拔使用法治思维意识强、善于用法治方式解决问题、维护稳定、推动发展的优秀干部。

6.加强监督机制建设。要在法治的体系内，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，加强行政、司法监督体系和监督制度建设。要健全完善质询、问责、离任审计、引咎辞职、罢免、党纪政纪处理等制度，保障对各级领导干部的有力有效监督。要加强人大权力监督和政协民主监督，促进其监督行为逐步制度化、规范化。要深化政务公开，建立健全各项阳光监督制度，不断拓宽社会监督渠道，让人民群众监督权力。要按有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究的要求，强化领导干部的责任意识和担当意识。

我国正处于经济高速发展的机遇期和各种社会矛盾交织的危险期。坚持法治思维和法治方式，既是我们党转变执政理念和方式的迫切要求，也是新时期党情国情社情民情的殷切呼唤。因此，必须以抓铁有痕、踏石留印的毅力和态度，下大力提升各级领导干部运用法治思维和法治方式的能力，并以此推进法治国家、法治政府和法治社会早日建成。

（责任编辑 张 敏）