非政府组织灾害救助的限制因素——以雅安地震为例

刘凤涛

非政府组织灾害救助的限制因素
——以雅安地震为例

刘凤涛

灾害救助成为每个国家对抗自然灾害的必修课。我国建立了一套以政府为主导的相对完备的反应机制和抢险队伍，但是在非政府组织参与灾害救助方面，却存在着很多的问题。本文以四川雅安地震为例，探讨非政府组织在灾害救助中的限制因素。

雅安地震；非政府组织；灾害救助

刘凤涛/曲阜师范大学法学院在读硕士（山东日照276826）。

北京时间2013年4月20日8时02分四川省雅安市芦山县（北纬30.3,东经103.0）发生7.0级地震，震源深度13公里。地震共计造成196人死亡，失踪21人，11470人受伤。

地震发生以后，上至国家领导人下到各级部门和各省都及时做出反应，全力进行地震灾害救助和人员安置工作。但是我国的非政府组织在此次抗震救灾过程中却鲜有出现，甚至被国务院限制。中华人民共和国国务院于4月21日下发通知，要求各地区、各有关部门、各单位和社会团体，如果未经批准，原则上近期暂不自行安排人员或团体前往灾区；建议社会各界有捐赠意愿者以资金捐助为主，物资和设备的捐助则由民政部门协调运往灾区；建议非紧急救援人员、志愿者、游客等尽量不要自行前往灾区；四川省抗震救灾指挥部加强各方面救援力量的统筹协调。

其实抗震救灾的过程中，非政府组织的救助活动是有许多积极作用的，第一，反应速度快，许多社会组织的反应和行动甚至快过政府组织，志愿者的行动是最为迅速的，与这种速度相比，高速收费站灾后三小时左右才取消了收费，反应显得迟钝得多。第二，非政府组织是以基层群众为基础建立起来的，是政府和群众之间的桥梁和纽带，能够及时收集和反映老百姓最迫切需要解决的问题，为政府的救灾提供以人为本的导向，使政府的救灾活动能够更充分地体现民生，为人民所认可，提高政府的公信力。第三，由于非政府组织是贴近人民大众的，在了解和反映受灾群众具体情况的同时，还能够对群众进行政策性的引导和心理上的疏通，使民众能够充分地了解灾情和一些防灾减灾的知识，便于政府在救灾过程中的合理配置和调度。第四，政府能力毕竟有限，不可能做到完全全面的救灾，一些地方也可能因为不是重灾区而被忽视。非政府组织可以利用其机动性和广泛性，为政府提供补充作用，尽可能地达到全面救助。

但是现实的抗震救灾过程中，这些有着巨大爱心的志愿者不但没有为抗震救灾贡献自己的力量，反而在抗震救灾中起到了一些阻碍的反作用。为什么会出现这种情况？笔者认为有以下几个限制因素。

一、从立法的角度看，法律不完善

中国自古以来就有对非政府组织进行排斥的法律观念，认为非政府组织是社会的不安定因素，对国家的统治是一种威胁，所以很少有关于非政府组织法律地位的明确规定。改革开放以后，随着社会主义市场经济的深入发展，非政府组织也得到迅速发展，所以，1988年和1989年，国务院先后发布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》；1989年10月又发布了《社会团体登记管理条例》，建立了社团的“双重管理体制”，社会团体再次受到国家的严格规范限制；1998年10月，国务院颁布了新的《社会团体登记管理条例》，同时发布 《民办非企业单位登记管理暂行条例》；1999年8月，我国有了关于非政府组织的第一部立法即《公益事业捐赠法》，直到2007年发布的《突发事件应对法》，我国依旧很少涉及非政府组织的地位和权利、财务制度、活动规则等，主要是关于国家政府机关和事业单位的规定。而且在现有的这些规章和法律中，大部分关于非政府组织的规定是限制性的，比如《社会团体登记管理条例》中的 “双重管理体制”，使非政府组织的合法化受到了严格的把关和控制，这对于非政府组织在灾害救助中开展工作是极为不利的。没有法律的规定和承认，非政府组织的行为就没有根据和保障，这样就会导致非政府组织功能减弱和公信力下降等一系列的问题，甚至有可能导致无法参与活动的窘况。

由于我国法律缺乏非政府组织相关合法性权利的规定，导致在灾害救助的过程中非政府组织、志愿者、志愿者服务对象三方的权利责任关系不明确，使一些志愿者在进行救助活动时自己的合法权利得不到保障，甚至发生了志愿者在进行灾害救助时受了伤没有人管的现象，有些灾民还和志愿者发生了冲突，让人寒心。这些都会对参与灾害救助的非政府组织的积极性造成极大打击。

二、从制度建设上看，非政府组织无合理地位

法律制度方面，没有规定非政府组织的机构设置和运行机制。在中国，一个非政府组织的成立要经过审批和登记，在筹建时，首先，要符合人员数量和资金以及场所等方面的规定，这就给非政府组织的成立设立了较高的门槛，致使一些没有通过审批和登记的组织只能在“地下”进行活动。其次，就算符合了相关条件的规定，在进行审批的过程中，登记管理机关和相关的业务主管机关相互推诿，原因是批准一个非政府组织要承担潜在的相关管理责任，非政府组织难以以一个合理的身份和地位存在于社会体系中。第三，在对于非政府组织相关的管理和监督方面，我国还缺乏一套比较完善的体制，监督机制、问责机制和激励惩罚机制也急需规范，这也导致很多经过批准登记设立的非政府组织在后期的工作中出现了各种问题，这对于非政府组织的发展有不利之处。有些非政府组织在救灾活动中虽然贡献较大，但如果要脱颖而出并且得到社会的奖励和舆论的支持，还缺乏社会环境和制度支持，导致它们缺乏从事志愿服务的外在动力。

中国大部分非政府组织带有政府和非政府色彩，而不是由民众自发组织起来的。他们大部分都带有一定的政治维护性，在党和政府颁布某些政令或者开展某些活动时，只起到先锋部队的作用，而失去了其本身应当具有的民众代表性。

三、从非政府组织自身看，监管和激励机制欠缺，人员缺乏系统培训

对于中国来说，非政府组织是一个“舶来品”，其本身在中国历史中鲜有出现，而且在发展过程中，也没有形成管理和发展的完善的自身体系。

在我国，大多数非政府组织出身市井，被称为 “草根NGO”。一定程度上仍是作坊式的操作方式，一些非政府组织运作非常不规范，其内部组成结构简单，制度也不够细化，财务制度不够透明公开，专职工作人员较少，这导致其在灾难救助中有很多不足之处：

第一，管理、协调和执行能力还较欠缺。许多非政府组织的志愿者到了四川之后，由于缺乏有效的组织和管理，不仅其应有的作用不能充分发挥，而且还挤占当地有限的资源。第二，由于财务制度的不完善，容易滋生腐败，让人们对非政府组织的公益性产生质疑，影响非政府组织筹资手段的发挥。比如雅安地震发生以后，全国各地都发起了“这一刻，我们都是雅安人”的募捐，作为中国最大的慈善组织，中国红十字会在号召募捐的时候却引来了一片骂声，可见“郭美美事件”对红十字会所产生的负面影响之深刻。第三，监督制度不完善，容易造成非政府组织内部民主缺失，难以形成高效的团队，降低决策的科学性。第四，激励制度不完善，影响非政府组织的长期发展。对于在灾害救助中表现突出的团体和个人，应有适当奖励，这既是对他们工作的认可，同时还能激励他们更好地工作，还有利于吸引更优秀的人才加入其中，提高相关的工作能力。第五，志愿者培训制度不完善，专业化程度比较低。由于大量非政府组织的志愿者没有接受过专业培训，导致专业技能和理性救灾意识的缺乏。虽然有提供志愿服务的意愿,但是却很难胜任组织安排的工作,尤其是一些专业性很强的工作。这不能不说是对其热情的打击，也是对救援资源的一种浪费。

这些问题的存在不仅制约了非政府组织参与灾害救助活动，而且会给正常的灾害救助活动造成一定的负担。雅安地震发生后，由于没有有效的组织和指挥，大批的志愿者想要进入灾区进行抗震救灾，可是巨大的人流阻碍了交通，甚至阻碍了政府救援力量的进入和救灾物品的送达，无奈之下政府开始禁止他们进入，在重点道路设卡阻拦，为抗震救灾开辟生命通道，这就是非政府组织缺乏组织协调能力和一套严密工作流程的弊端。而且部分非政府组织假借“公益，奉献，服务”的名义非法谋取私利，破坏了灾害救助的正常秩序，也影响了非政府组织的长远发展。

四、从广大民众的角度看，对非政府组织不信任

在中国传统文化中，面对灾难的时候，人的思想意识中往往趋向于政府的救援，希望得到“青天大老爷”的明断和公正，希望得到明君的“普世济民，解救苍生”，人们习惯了有困难找人民警察的思维模式，很少有人去向非政府组织寻求救济。这是人们思维的定式，同时也反映出对于非政府组织的不信任和能力的怀疑。

首先，非政府组织这一词语是从国外传到我国的，在西方，非政府组织的发展源于其文化的深厚积淀，而在中国则缺少这些方面的文化背景。而且在整个社会中缺乏一种志愿精神，社会舆论、社会风气对志愿的表达，还停留在计划经济时代“学雷锋、做好事、不留名”的层面上，这使得志愿精神没有充分发挥、表达，要成为社会主义精神文明的重要组成部分尚需时日。其次，志愿精神需要宣传和推广，在我国，目前志愿精神还没有充分宣传推广，广大民众还未充分认识到志愿者的作用。如果没有志愿精神作为非政府组织开展工作的精神动力和道德约束，志愿性、非营利性这些非政府组织的特性就难以在实际工作中充分体现，影响了社会对非政府组织参与灾害救助的信心和支持力度。最后，由于非政府组织自身发展的不健全和不完善，出现了捐款不透明和挥霍捐款等一些恶性事件，使得原本就没有坚强基础的非政府组织越加得不到人民的信任。在雅安地震过后，中国红十字会发起了抗震救灾的捐款捐物活动，但是却少有人理会，更有些激进的民众直接以“滚”字回应，这也突出反映了人民对于非政府组织的不信任。

：

[1]贺枭.非政府组织参与灾害救助困境的制度性分析——以“汶川大地震”为例［J］.法制与社会， 2009，8（下）

[2]李珍刚．当代中国政府与非营利组织互动关系研究［M］．中国社会科学出版 社，2002

[3]乐章.社会救助学［M］.北京大学出版社，2008

[4]蔡勤禹.民间组织与灾荒救治［M］.北京商务印书馆，2000

[5]黎慈．构建志愿者服务应急救援体系面临的问题及对策——抗震救灾中志愿者服务引发的思考［J］．南都学坛，2008（5）

C935

A

1671-6531(2014)24-0012-02

责任编辑：丁金荣