论服务行政理念下的行政规制改革

孙启平

（贵州大学法学院，贵州贵阳，550025）

论服务行政理念下的行政规制改革

孙启平

（贵州大学法学院，贵州贵阳，550025）

服务行政现象已经成为我国行政法发展不能回避的客观现实。服务行政理念对我国行政规制的影响主要是规制视野的转变，即从“管制”向“服务”转变。传统的行政规制侧重行政主体对微观经济的管理与控制。服务行政理念下的行政规制改革要求行政规制从以行政主体为中心转移到以市场主体为中心，行政规制的职能更加侧重服务。行政规制改革视野转变不仅是现代行政法发展的必然要求，也是构建服务型政府和完善市场经济发展的必然要求。我国应当积极构建与服务行政理念相适应的行政规制运行机制，更好发挥政府的作用，推动市场经济可持续发展。

服务行政；行政规制；管制规制；服务规制；改革

一、服务行政与行政规制视野的转变

德国行政法学家厄斯特·福斯多夫于1938年发表《当成是服务主体的行政》一文，首次提出“服务行政”之概念。福斯多夫认为生存乃是人民享有自由、秩序与福祉的基础，国家唯有提供生存的保障与确保国民生存的基础，才能实现国家的稳定与发展，进而提出“生存照顾”概念，即“国家因此而负有广泛照料人民生存照顾的义务，并受这一种义务之拘束”。［1］生存照顾成为现代行政的任务，现代行政职能发生重大转变。20世纪80年代西方国家兴起“新公共管理”运动，此次运动的主要目标是改变以“政府为中心”的传统管理行政模式，实现以“满足人民需要为中心”的现代服务行政模式。新公共管理理论认为，公民本位是政府取得合法性的基础，公共服务应从追求效率到强调公民权利的价值转变，积极构建新型服务政府。我国最早提出“服务行政”相关概念的学者是崔卓兰教授，她在《行政法观念更新试论》一文中指出：市场经济体制下，要改变那种单纯的围绕如何实现政府进行有效的“管理”控制，需要将政府的“管理”和“服务”融为一体，树立“管理即服务”的思维模式。［2］关于服务行政的含义理解，学界并没有统一的认识。有学者认为“服务行政是政府以维持人们生活，增进人民福利和促进社会运转与发展为目的，直接或间接向公民个人与市场机制所不能自行提供的公共服务，保障公民基本生活的一种行政方式”。［3］也有学者从行政行为性质角度认为“服务行政是以造福公民为目的的，具有形成性的授益行为”，［4］“凡是通过授益活动直接促进社会成员利益的所有行政活动都可称之为服务行政”。［5］134笔者认为，无论学者如何界定服务行政的含义，服务行政现象都已经成为我国行政法发展不能回避的客观现实，服务行政对现代行政认识的巨大影响之一，即政府不仅仅是管理者，而且也是服务者和兴利者。

现代服务行政的出现，实现了对传统行政价值理念的巨大转变，服务行政理念转变体现在“从管制到服务”转变、“从权力行政到服务行政”转变、“从政府本位到公民本位”转变。［6］传统行政认为统治与管理职能是政府的唯一职能，其基本特征是管制，公民对政府的强制命令只能无条件的服从，因此传统行政下政府与公民之间形成一种简单的“命令--服从”关系。从管制到服务行政理念的转变，要求政府的主要任务不再仅仅注重“管制”，而是更加侧重服务，这是对传统行政范式的巨大转型。传统权力行政注重“管”字当头，把行政管理权绝对化，行政权处在至高无上的地位。在权力行政背景下，以“政府本位”为中心的行政强调政府是社会管理的中心，整个社会生活都要围绕政府以及服务于政府。现代服务行政宗旨是为人民服务，公民不再仅仅是政府管理的对象，而是政府服务的对象，公民是社会管理的中心。在服务行政理念下，政府的任何举措都要以“公民”为中心，以增进公民福祉为宗旨，改变了传统权力行政中政府高高在上的地位，使政府弯下身腰，更好地为社会与公民服务。

服务行政理念给行政规制改革带来的重要影响，就是行政规制改革视野的转变，即行政规制改革视野从“管制规制”向“服务规制”转变。传统的行政规制更加侧重行政主体对微观经济的管理与控制，行政规制行为主要强调对市场主体及其市场行为的强制、命令与规范。而服务行政理念下的行政规制改革要求行政规制从以行政主体为中心转移到以市场主体为中心；行政规制的职能不再仅仅是管制市场，而是更加注重服务市场；行政规制的手段不再仅仅是控制，而是更加注重服务。因此服务行政理念下的行政规制要改变以前“重规制、轻服务”的价值取向，树立“规制即服务”的行政理念。

二、市场经济发展中规制方式的变革

（一）西方国家规制方式的变革

规制与市场经济分不开，规制概念是在市场经济发展到一定程度才出现的。在古典自由市场经济理论下，市场能够通过自身实现资源配置的最大化，否定政府对市场经济的干预。随着资本主义经济危机的出现，市场出现失灵，西方国家政府逐步加强对市场的介入，以此弥补自由市场经济下的弊端。在政府干预下，传统规制的方式具体多样，主要有：服务成本定价、以历史为基础的价格规制、以公共利益为标准的配置、标准制定、以历史为基础的配置及个别审查等。［7］8规制在很长时间里为西方国家经济带来巨大的发展与繁荣，政府规制的过度介入，冲击着原来自由市场竞争机制，也带来了一系列弊端，例如过度的规制造成市场竞争机制破坏、企业发展效率低下、社会资源严重浪费以及公民社会福利受损等弊端。面对政府规制失灵的出现，西方国家提出了“放松规制”理论，对政府规制的适用进行合理规范。放松规制基本目标乃是政府权力下放，优化规制结构，强化效益分析，实现规制法治。放松规制的具体做法包括：放松对定价权的规制、逐步减少价格规制所涵盖的产品范围、放宽或取消进入市场的规制等。西方国家在改变传统规制方式的同时引进了激励性规制方法。这种激励性机制有特许投标、区域性竞争、社会契约和价格上限等方式。［7］240因此西方国家在针对传统规制手段进行改革的同时，逐步引入了多种新的规制机制，规制手段更趋于创新性、多样性与激励性。

（二）我国规制方式的变革

我国规制方式的变革是随着计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，逐渐发展与变革的。在计划经济体制下，政府包办一切，资源配置由政府按计划进行，不允许市场自由的存在。20世纪80年开始，我国逐步开始市场化改革，改革的方向是确立社会主义市场经济体制，因此经济体制改革的目标就要克服以往“全能政府”的弊端，逐步实现向“有限政府”方向转变。在此背景下，我国行政规制改革方式就是要打破政府对市场的过度干预，逐步确立市场自由竞争机制。在规制手段上，首先，打破国有企业的垄断地位，逐渐引入私人主体参与经济发展；其次，降低市场准入门槛，简化行政审批与行政许可，激励公民个人参与市场竞争；再次，构建多元市场管制主体，强化规制法制建设，综合运用行政和法律等手段管理市场秩序。自此，我国电力、自来水、公共交通、煤气、电信、航空等行业逐步呈现促进市场化、鼓励竞争以及放松规制的管制格局。此外，在社会规制领域，如食品安全、公共卫生、环境保护等方面，不断制定法律法规，也表明了我国政府对这一领域加强规制的倾向。随着时代的发展，政府规制的形式也出现了新的变化，即柔性的行政规制，包括行政指导、行政奖励以及信息披露等。［8］2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》第9条明确指出：“要改革行政管理方式……要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。”2010年，国务院颁布《关于加强法治政府建设的意见》第14条指出“推进政府职能转变与管理方式的创新”。现代行政管理方式（如行政指导、行政规划、行政合同、行政奖励等）与传统的“刚性管理方式”（如行政审批、行政许可、行政命令、行政强制、行政处罚等）相比，具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性及方法多样性等特点。因此，现代“柔性”行政规制手段的出现，使行政规制在实践中获得了新的生命力。

三、行政规制视野转变的因由

随着市场经济发展中规制方式的不断变革，服务行政理念对行政规制改革的重要影响在于行政规制视野的转变，即从“管制规制”向“服务规制”转变。服务行政理念下的行政规制改革视野转变是随着现代行政法基本理念发展而转变的，也是随着传统管制政府向现代服务政府转变而转变的，更是随着计划经济向市场经济发展而转变的。概括的说，行政规制改革视野转变的原因主要包括以下几点：

（一）现代行政法发展的必然要求

行政法基本理论经过了管理论、控权论向平衡论、服务论的发展。行政管理论认为行政法的基本特点是管理，管理的手段是强制，强制的方式是命令，传统的行政法律关系是一种单一的“命令--服从”关系。在这种行政法下，行政管理的突出特征是行政主体的命令与相对方的服从，行政主体的命令至高无上，相对方必须无条件的服从，不容有任何的反抗与违背。在行政控权论中，强调的是对行政权的控制，通过对行政权的限制，来达到约束与防止行政权滥用，进而保护行政相对人的自由与权益。在此种行政法下，行政制度的中心是以行政机关为中心构建的，通过强化行政权的监督，间接地实现对公民自由权的保护与尊重。在传统行政法理论下，行政制度的构建仍是以“国家”为本位的或以“行政机关”为本位的，公民或私人并没有成为行政规制制度安排的中心。

随着现代行政法的不断发展，新的行政法理论不断提出，如平衡论和服务论。平衡论的基本含义是“在行政机关与相对一方权利义务关系中，权利与义务在总体上应当是平衡的”。［9］平衡论基本理念强调行政主体与行政相对人权利与义务的平衡性，就是要把行政机关与行政相对人放在天平的两端，实现行政机关与行政相对人之间地位的平等性，行政制度的制定必须同时考虑行政机关与行政相对人两方的利益与诉求。行政服务论强调行政主体不仅仅是管理主体，更是社会的服务主体，行政主体应当积极为人民提供各种服务，树立“管理即服务”的价值理念。服务论在承认政府的管理职能的同时，更加强调其服务与保障职能，各种行政管理举措应当以增进人民福祉为管理目标，以此实现国家良善之治。现代行政法在处理行政主体与行政相对人的关系方面，意在强调行政相对人应当得到更多的重视与关照，现代行政制度的构建正逐步实现以“国家”本位向“公民”本位转变。正如学者所言：行政权的人民本位并不是一个单一的历史范畴命题，而是一个具有绝对性的命题，行政法的本质精神是为人民服务的。［10］随着行政法理论的不断变迁，行政规制改革视野的转变也逐渐由以“行政主体”为中心的“管理”行政向以“行政相对”人为中心的“服务”行政转变。

（二）构建服务型政府的必然要求

行政规制改革视野的转变不仅仅是现代行政法发展的必然结果，而且与当下构建服务型政府的要求也是密不可分的。2005年国务院前总理温家宝在《政府工作报告》中明确要求“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务的要求”。十八届三中全会通过《全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确指出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府与服务型政府”。服务型政府的提出，体现了我国对传统行政范式的巨大转变，这就要求政府行政管理的价值实现从“政府本位”向“社会本位”的转换，政府行政管理的模式实现从“管制型”向“服务型”转变。传统行政管理价值强调政府本位，即国家权力至高无上，公民个人只能积极服从于政府管理，而现代行政管理价值强调社会本位，就是要求政府行政管理措施或手段都要以社会整体利益为根本价值取向。传统管制型行政规制在特定时期发挥了一定的作用，但也造成了一些负面影响，例如管制导致政府僭越社会权力，管制妨碍了市场自由，管制助长了政府规模膨胀，孳生政府及其公务人员腐败。［5］118，119服务行政理念下的行政规制改革就是要以政府简政放权、激发市场活力和增进社会福祉为根本目标。和谐社会的核心是以人为本，在法律允许范围内，行政规制改革措施应当为公民的自由发展提供更大的空间。因此在构建服务型政府的背景下，行政主体应当转变管理职能，树立服务行政理念，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，努力构建以尊重和保障行政相对方权利，实现和促进行政相对方自由发展的行政规制体系。

（三）市场经济发展的必然要求

可以说，“行政服务理念的出现是市场经济发展的产物”，［11］服务行政理念下行政规制改革视野的转变与市场经济的发展具有一定适应性。新中国成立之后，我国实行的是计划经济体制，政府的管制职能在经济和政治领域无处不在，政府的主要作用是对人民发号施令和实施强制。20世纪90年年代，我国经济体制完成了从计划经济体制向市场经济体制的转变，政府的职能也逐步转变。在市场经济体制下，政府职能转变的要求就是简政放权、减少管制以及鼓励市场竞争。党的十八届三中全会指出经济改革要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。服务行政理念下行政规制改革要以市场和政府为导向，行政规制改革措施的效果，一方面要有利于促进市场自由发展，另一方面要有利于更好发挥政府的作用。行政规制乃是行政主体对市场主体及其市场行为的管理与规范，在服务行政理念下，行政规制的职能价值要由管理向服务转变，要求行政规制服务意识增强，不管是行政规制制度创新和管理创新，还是提供公共服务的创新，规制都必须立足于市场，立足于社会公众。在服务行政理念下，行政规制法律体系的构建，要从管理行政法向服务行政法转变，由原来强调的行政权力的权力本位转向强调公民权利的权利本位，更突出了对人权的尊重和公民权利的保护及其政府行政权力的弱化。因此，在市场经济体制下，这种以市场为主导，以服务行政理念为指引的行政规制表现出了强大的生命力与适应性。

四、行政规制视野转变的要求

随着现代行政的发展，私人在公共治理中的作用日益提高，“私人主体正深深介入到管制、提供服务、政策设计与实施当中”。［12］服务行政理念下的行政规制的改革就要把行政相对人（或私人主体）作为制度安排的起点，努力形成以行政相对人为中心的规制服务运行机制。在操作的过程中有以下几点要求：

（一）规制对观念层面的要求

目前我国行政规制法律体系及其法律实践仍是将行政主体置于行政相对方之上，仍是以行政主体为中心的行政规制模式。在服务行政理念指导下，行政规制改革观念的转变就是要从以往的以“行政主体”为中心向“行政相对人”为中心，从重“管制”向重“服务”的观念转变。传统行政规制重视管制，行政主体与行政相对人之间形成“命令-服从”行政关系，行政规制的目标是管理，管理的手段是强制。虽然在管制行政下，行政主体以保护公共利益为名实施规制，行政规制具有毋庸置疑的优越性，但这种情势，过度强调行政规制的公共利益，合法的个人利益与权力在公共利益面前就会被忽视与侵犯。因此，行政规制改革视野的转变，必须改变过度强调以行政主体为中心的行政规制观念，行政规制法律、法规的制定者要转变以前的行政规制思维，树立以行政相对人为中心的行政规制观念，重视保护行政相对人的合法利益与权力。此外，行政主体不是以强制命令方式，要求行政相对人的绝对服从，以权压人，而是在实施行政行为的过程中，要强化服务意识，树立“规制即服务”的观念，把行政相对人的个人利益融入到公共利益中加以尊重、维护和保障。

（二）规制对方式层面的要求

服务行政对现代行政的变革影响之一，即非权力行政方式的出现与运用。现代出现非权力行政的方式，行政规制不再以国家权力来单方性地约束行政相对人，而是采取非强制、非命令性的手段与方式，积极引导经济与社会的健康发展。传统行政规制方式主要是以行政强制命令为特征的刚性规制方式（如行政征收、行政许可、行政审批、行政处罚、行政强制等），虽然可以得到立竿见影的管制效果，但此种方式容易激化行政主体与行政相对人之间的矛盾与冲突，破坏两者关系，影响社会的和谐与稳定。行政规制改革就是要推进规制方式的创新，大量采用柔性规制方式，诸如行政指导、行政合同、行政规划、行政服务与行政奖励等。在此柔性规制方式下，行政规制措施更多地体现出广泛参与、平等协商、自由选择等现代民主行政的基本价值理念。随着世界范围的民主化发展和福利国家职能的逐渐增强，传统的管理行政、秩序行政逐渐向以给付行政、服务行政为特点的现代行政发展。因此，在服务行政理念下，行政规制改革对规制方式基本要求就是行政主体尽可能采用非强制性方式为行政相对人提供更多的便利与服务，为行政相对人的自由发展提供更广阔的空间。

（三）规制对制度层面的要求

行政规制观念的转变离不开制度层面的支持与保证。行政规制改革的制度建设不仅体现着规制观念的转变，而且直接影响规制实践的运行与操作。行政规制改革对制度层面的要求，就是要把服务行政理念纳入到制度与实践中，建立适应服务行政理念的运行机制。首先，建立以行政相对人为导向的公开参与机制。民主公开是现代行政基本价值理念之一，公开参与意味着平等，意味着人人都享有平等的权利与机会。凡是与行政相对人自身利益有关的措施和决策，应当允许行政相对人有过问和参与的权利，通过广泛的公开参与使公民个人的权益与意志在行政规制中受到尊重和保障。此外，公开参与机制也有利于提高行政服务的有效性，增强政府对经济与社会管理的有效性。其次，完善服务承诺机制。现代行政指导、行政合同、行政奖励等非权力行政方式具有灵活性、非强制性、选择性等优势和特点，在经济和社会生活中发挥着重要作用，但非权力行政方式的弊端之一，即是行政政策的不稳定性，这种不稳定性由于缺乏必要的法治保障，往往易造成行政机关不遵守服务承诺，侵犯行政相对人的合法权益的现象。诚信是现代法治政府的基本操守，承诺一经作出就必须兑现而不得随意改变，行政主体如果承诺而不履行，就应当承担相应的责任。最后，完善行政相对人多元化监督救济制度。服务行政理念下的行政规制改革，应当设计多元化、多途径的监督救济方式，方便行政相对人维护自身合法权益，其主要包含两大制度：行政监督救济制度与司法监督救济制度。行政监督救济制度又包含行政问责制度和行政复议制度，其主要特征是行政相对人通过行政权监督行政权的方式实现对行政规制措施的有效监督，以此来维护自身合法权益。司法监督救济方式主要有行政诉讼制度和规范性文件合法审查制度。随着现代服务行政等非权力行政方式的运用，一些抽象行政行为被排除在我国行政诉讼的受案范围之外，因此加快行政诉讼法的修改，把部分抽象行政行为纳入到行政诉讼的受案范围，以此完善行政相对人的诉讼救济方式。党的十八届三中全会通过《决定》指出“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”，行政规制监督机制要通过合法性审查机制来实现对行政规制的法律法规、政策文件以及行政行为等进行审查，对于违背宪法、法律、法规等文件与行为，必须坚决予以废止与纠正，以此来维护和保障行政相对人的自由与权利。

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D922.1

A

贵州大学研究生创新基金资助项目“从规制转向服务：行政规制改革的现代视野”（研人文2014025）

孙启平（1989-），男，硕士研究生，研究方向为宪法学、行政法学。