非政府组织在公共外交中的作用

王 蕾

（华东师范大学政治学系，上海，200062）

进入新世纪，国际舞台风云多变，各国之间的联系日益加强，进而公共外交被推向国际社会的前台，公共外交的浪潮开始席卷各国。公共外交的各个行为主体用不同的方式阐述本国的国情，以及由此相对应的政策，为外国政府和民众答题解疑，同时在国际交流中了解对方的有关观点。公共外交的行为主体包括政府、各类非政府组织、民间社会团体和广大公众等多个层面，①①http://www.docin.com/p-1470886其中，非政府组织在公共外交中所发挥的作用是不可忽视的。非政府组织是政府外交的有益补充者，是一国对外援助的重要渠道，是塑造国家形象的必要主体，是传播价值观念的主要载体，更是制定国际规范的关键力量。

一、政府外交的有益补充者

各国政府由于自身存在的政治性、官方性等特点，故在开展外交的过程当中不可避免会出现各种摩擦和冲突。非政府组织刚好可以利用本身的民间性、非营利性等特点成为政府外交的有益补充者。吕晓莉在《中国非政府组织的国际化路径研究》一文中提到：“非政府组织可以凭借其灵活性、专业性特征，在特定领域推动政府间非正式对话，在双边、多边外交中发挥桥梁、纽带作用。”这方面典型的案例就是达沃斯论坛了。该论坛现已成为国际上颇有影响力的非官方经济会议，为各国的公共外交提供了难得的机遇和平台。不仅增进了经济界同行之间的相互了解，而且让各国政府进一步认识到彼此的经济发展现状，架起了沟通的桥梁。创造了让世界聚焦举办国、让更多人熟悉举办国的契机。

另一方面，NGOs还具有在敏感领域搭建平台、促进相互了解及为发展国家间关系发挥独特功效的作用。尽管当今是全球化时代，但主权国家依旧是国际活动的主要行为体。因此国家利益依旧是主权国家追求的最主要目标，这就导致各国之间不可避免存在着摩擦和敏感地带。而非政府组织就在敏感地带发挥着调节和沟通的作用。在一些政府不便于出面的问题上，非政府组织可以建立敏感话题的民间对话以及为冲突的各方提供调停，从而发挥其第二轨道外交的作用。西方国家就充分利用了非政府组织的这一作用。在国际事务的处理上，西方国家往往以非政府组织作为处理棘手事务的桥梁，来增加自身政策的弹性或给予政府一些缓冲的空间。例如，加拿大政府就充分利用非政府组织在国际社会上的作用，通过它们组织参加谈判协议或游说他国政府和民间社会，来提升加拿大在国际社会上的形象。另外，英国的非政府组织也常常扮演着外交家的角色，不定时的对欧盟成员国的民众进行宣传和游说，从而促使欧盟成员国的民众去影响自己国家政府的政策制定与实施，进而促使欧盟的相关政策和活动朝着有利于英国的方向发展。

非政府组织成为政府外交的有益补充者还体现在其可以进一步具体、清晰地阐明本国政府的外交理念、对外各种活动的内容与意义。将政府的对外作为融入到非政府组织自身的研究当中。我国政府也可以借此通过非政府组织向世界各国诠释自身的外交思想和理念，使他国的民间团体、非政府组织以及民众熟悉我国的外交政策，让世界各国的主要群体更加全面、清晰的认识中国。

二、对外援助的重要渠道

在全球化时代，世界各国彼此之间的联系越来越紧密，我们在考虑国内问题的同时也需要考虑国外以及其他国家的问题。伴随着自身经济实力的增强以及综合国力的提升，国家社会必然要求我国承担更多的国际社会责任。而其中一项重要的责任就是对其他弱小国家和发生紧急情况的国家进行援助。但是对他国援助绝不意味着简单地给钱，相反通过非政府组织援助远比政府和企业直接去做更具有意义和效果。尽管现在对外援助主体多种多样，政府更在很大程度上承担起援助活动的主要项目和资金的充足性，但非政府组织的外援活动却因其非政治性、灵活性以及更细节性而受到更多援助国的重视和欢迎，因此成为对外援助的重要渠道。非政府组织因为没有政府这一层背景，因而没有政治色彩，纯粹是出于人道主义动机，相应地也就是纯粹的民间行为，运作方式会远离政治束缚，从而避免了非议与干预。更为重要的是，非政府组织运作效率快捷高效，能够真正地帮助到那些需要帮助的个人和群体。

中国扶贫基金会早在2004年就提出了“向国际化发展”的战略。此后，基金会曾先后参与了印尼海啸救灾、美国卡特琳娜飓风、巴基斯坦地震以及海地地震等灾害的救济工作。2009年10月，基金会在苏丹完成实地调查，打算在苏丹建起13个妇幼保健医院，目前第一所医院苏中阿布欧舍友谊医院已于2011年2月竣工。中国扶贫基金会专门成立了国际发展部，在苏丹之后还计划进入埃塞俄比亚、乍得及肯尼亚等其他非洲国家。截至2011年6月，基金会累计投入6088万元用于国际援助项目，收益地区广泛分布在亚洲、非洲和美洲，项目效果赢得了极高的评价，也体现了中国对外援助方式开始发生改变。

三、塑造国家形象的必要主体

国家形象，作为一种直接的主观印象，实际上构成了外国民众对于该国一切活动的心理预设。良好的国家形象往往使人更愿意用理解包容的方式去接纳该国政府及其民众的思想和行为。因此，良好的国家形象塑造是一国的重要任务。但是，国家形象的塑造是一项需要从中央到地方、从政府到民间全方面参与的系统工程。其主体不仅包括政府，还应包括各类企业、非政府组织、民间团体和民众等。从传播效果来看，非政府组织塑造的国家形象展示出独特的魅力，成为塑造国家形象的必要主体。非政府组织通过环境治理、扶贫、教育及卫生保障等对外援助活动，在帮助别人的同时，也提升了国家形象。日本非政府组织在塑造本国形象方面堪称典范。

日本的非政府组织设立无偿援助资金合作项目，专门向战后重建地区提供资金支持。该项目配合日本官方开发援助项目（ODA）政策，结合联合国紧急人道援助和战后重建等活动，深入在落后国家或动荡地区开展难民救助、环境重建、卫生保障和可持续发展等工作，从进而间接帮助日本树立了“和平、民主、亲善”的国家形象，赢得了国际社会的尊重。

四、传播价值观念的主要载体

当今世界正处于复杂而深刻的变化之中，经济呈现出全球化、区域化发展的态度，政治正逐步走向民主化方向，文化相互借鉴、相互吸取。各国之间相互联系，彼此之间形成不可分割的整体。以价值观为重要内容的软实力传播正成为当今世界的重要的国际现象。软实力传播的载体涉及各个方面，诸如媒体尤其是大众传媒、宗教组织、慈善组织、教育机构以及包括政府间国际组织和非政府组织在内的各种国际组织等等。这些载体都通过自身的优势向世界各国推行本国丰富多彩的文化和价值观念。在公共外交中，政府历来被认为是权威和价值观念的主导者、灌输者和塑造者，公众则扮演着被动接收的角色。然而，非政府组织在公共外交中却打破了这一角色扮演，转向塑造角色的层次。这一方面的作用，刘贞晔教授在《非政府组织及其传统外交效应》一文中说的很清楚。他说到“在许多非政府组织所擅长的议题领域，非政府组织也能够成为价值观念的倡导者，也具有某种形式的权威，也致力于将其价值观念、权威传播和施加于其他行为体”。非政府组织参与各种领域的全球治理活动有助于将本国的价值观念传递给其他国家，增强本国公共外交的国际社会基础。

非政府组织传播本国价值观念的例子不胜枚举，美国的一些基金会组织在传播美国价值观念事务上更是身先士卒。例如，上世纪七十年代后期以来，美国福特基金会、亚洲基金会等非政府组织长期在中国开展交流项目、培训项目和治理项目，内容涵盖了法学教育交流、司法改革、法官培训、村民选举制度、环境与发展项目、土地和森林资源保护、清洁能源、教育资助和反贫困项目、医疗卫生项目、传染病防治项目、社区发展等几乎所有的国内政治经济和社会文化发展治理领域。这些在华治理项目的开展，涉及到了美国关于市场机制、司法理念、民主选举制度以及公共治理等一系列主流价值理念。显然，这些治理项目的成功实施及其所取得的成效非常有助于项目接受方对其中所包含的美国主流价值理念的正面评价、认可乃至认同。

五、国际规范制定的关键力量

在国际社会无政府状态下，需要制定一些行为规范来约束行为主体的行为，才能使国与国之间和谐相处、世界更加有秩序。尽管当今世界国际法和规范的主要制定者和实施者仍是主权国家，但非政府组织也逐渐参与到其中，并渐渐成为不可忽视的重要力量。无论是国际法的塑造还是国际规范的形成，非政府组织都发挥着越来越重要的作用。尤其是在生态环保领域，非政府组织正是通过自身的努力通过了一个又一个有利于环境保护的国际法规。例如，绿色和平组织就成功推动了禁止捕鲸和有毒废弃物贸易规范的生成。在安全领域，非政府组织联盟就和国际禁雷运动网络推动了全面禁雷公约和禁止集束炸弹规范的诞生。在人权领域，大赦国际也促使了禁止酷刑规范的面世。这样的例子不胜枚举，总之非政府组织在推动国际规范生成的方面发挥着不可替代的作用，推动着国际社会朝着良性的方向发展。

非政府组织还可以为企业开路，协同母国跨国公司回报社会、感恩社会，发扬自身的社会责任感。企业在利用当地资源的同时，还应回报当地社会的群众和社区，从而有利于与当地政府进一步深化发展。而非政府组织由于更加专业化和正规化，可以发挥桥梁的作用，更方便参与到企业与当地政府的沟通活动中，同时企业与非政府组织合作可以大大降低企业成本。另外，非政府组织还可以长时间且深入地植根于对象国，实现潜移默化的功效。由此可见非政府组织在公共外交中的作用是不容忽视的，对本国从政府外交的宏观方面到价值观念传播的微观方面都发挥着重要作用。

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