对人大代表履职不力现象的思考

胡映雪

(陕西省社会科学院政治与法律研究所，西安710065)

人大代表是人民代表大会的主体，代表履职是代表发挥作用的基本途径。人民代表大会制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，关系着我国公民的各项民主权利，影响着党的建设和政权建设，并在深层次上影响着社会和谐。因此，提高人大代表的履职质量是解决当前我国公民政治参与和民主政治建设问题的关键。

对于人大代表制度及代表履职问题，我国学者从各个方面进行了研究，基本都认同我国人大代表大会功能偏弱，人大代表尤其是地方人大代表并未完全发挥出其作用。在选民对代表作用的认识上，提出了对代表作用认识错位的观点，“他们并不认为人大代表在人代会上真的能为他们争取到什么直接利益，所以他们遇事不找自己的代表，而是找政府、找领导”［1］;在联系选民方面存在沟通机制不健全的问题，选举结束了，选民不知道“谁是我的代表”，在人大闭会期间选民也不知道“我选的代表在干什么”［2］。在代表结构方面存在党政官员代表过多的问题。在完善人大制度方面，部分学者主张提高代表素质，有的学者主张实行代表专职制等。对于代表履职不力的现象已有较多研究成果，我们还应更深入地研究人大代表本身应具有的基本职能以及造成履职不力这一现象的原因。

一、人大代表应具有的基本职能

只有先厘清人大代表具有的基本职能，才能更好地履行代表职责。人大代表的职能主要包括代表职能、沟通职能和监督职能。

(一)代表职能

代表职能是指人大代表联系选民，集中和传达选民意见方面的职能，代表职能是地方人大代表最基本的职能。英国思想家密尔在他的代表作《代议制政府》中提出了资产阶级议会具有控制政府和批评政府两大职能，政府不可能由全体公民直接参加，因此，一个完善政府的理想类型就只能是代议制政府了。在这种政体下，政府最终的控制权是掌握在人民而非政府手中，政府必须对人民负责。根据这样的理论，代表产生的直接现实需要即是代替那些不能直接参与政府决策的选民参加政府活动，代表在此过程中发表的意见、提出的建议应首先体现选民的意志，而非代表本人的意志，这是代表活动的基础，也是首要职能。如果代表仅仅着眼于本人或本集团的利益，则应视为一种渎职行为。

(二)沟通职能

在代表职能的基础上，为了了解选民意见，代表必须密切联系选民，这就产生了代表的沟通职能，沟通职能指代表作为联系选民和政府的桥梁，解决选民与政府职能部门有关争议的职能。人大代表的沟通职能与我国政府职能转变也是有极大相关性的。政府职能的转变，公民权利意识和参与公共事务意愿增加，给人大代表工作提出了新要求，即在公民的诉求和政府的职能之间起传播信息、协调关系的作用。人大代表履职不仅仅是体现在开会表决上，更重要的是体现在联系选民与传达选民的诉求上。根据这一职能，在某些社会矛盾，诸如拆迁、低保、劳动关系纠纷等，可以由人大代表在公民之间或公民与政府之间进行沟通协调，这样既可以减轻政府有关部门的压力，也可以防止矛盾激化。

(三)监督职能

监督职能是指监督政府及其公职人员相关活动的职能。在代议制政体下，选举产生的代议团体代表人民掌握权力，但却并不直接行使权力，“而是监督和控制政府，把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解;谴责那些该受责备的行为，并且如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”［3］这就说明了人大代表的另一重要职能——监督职能。根据现代民主政治的理论和实践，政治权力自身往往有扩大和滥用的趋势，为了防止权力滥用，它的运行必须被严密监管，最好是权力与权力互相制约。根据我国宪法，政府行使行政权，人民代表大会掌握立法权，政府由同级人民代表大会产生，向产生它的人大负责并向其汇报工作。这其实把政府和人大的关系交代得很清楚了，人民代表大会由人民选举产生，政府(县级以上)又由人民代表大会选举产生，那么人大代表自然有监督政府及其工作人员的权利。

三、造成人大代表履职不力的主要因素

(一)人大代表履职不力的法律因素——我国现行法律对人大代表权利、义务规定模糊

我国《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中对全国人大和地方各级人大的职权都有较为明确的表述，我国宪法第六十二条是“全国人民代表大会行使下列职权”，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第九条分别是“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权”和“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权”，以上法律中“职权”一词清楚表明人民代表大会权力的范围。然而，对于全国尤其是地方各级人民大会的代表，他们的职权却没有明确的规定。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》对地方人民大会代表职务有所提及，分别是第二章“代表在本级人民代表大会会议期间的工作”和第三章“代表在本级人民代表大会闭会期间的活动”，这两章的涉及的内容基本是和职权有关的，但在表述上却是“工作”和“活动”，在具体条款上，有的表述为“有权”、“可以”，有的又表述为“应当”，如“代表应当出席本级人民代表大会会议，依法行使代表的职权。”有的则既没有“应当”也没有“可以”，仅仅叙述为参加某项活动。

在法律用语的语义上，“应当”是义务，“可以”是权利，究竟是权利还是义务在用词上应当区分清楚。在《代表法》中仅用“工作”和“活动”这样的词来表述，仅仅说明了代表的工作，而无法确定这些工作的法律地位，这样的法律缺失为人大代表履职不当造成了隐患。

(二)人大代表履职不力的结构因素——人大代表结构失衡

《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第3条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”可以看出，我国的宪法、法律对代表资格并没有做过多的限制而是追求选举权、被选举权的绝对平等。这大概与我国的社会主义国家性质有关，因为社会主义民主是最真实的民主和最广泛的民主。我国法律在代表资格上想体现我国民主的特点。根据这个规定，几乎我国99%以上的公民都有选举权和被选举权。

从最近几届全国人大代表的构成的情况来看，官员和企业家占了绝大多数，尤其是官员代表。各级党政官员代表与平民代表成了一种倒三角的结构，在这样的代表构成，已经很难把大会称为“人民代表大会”了。而且代表结构失衡造成的弊端也是显而易见的，如底层民情民意得不到反映，代表与选民几乎无联系，监督政府的功能被削弱等。同时，人大代表与政府官员身份重合，也导致人大代表履职不当问题。

(三)人大代表履职不力的制度因素——缺乏具体罢免机制导致人大代表队伍能进不能出

我国宪法规定了全国人民代表大会享有最高立法权、解释权、任免权和决定权，也规定了对人大代表的监督。宪法第七十七条:“全国人民代表大会受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。”我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)四十七条规定，对于县级和乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求;罢免由县级以上的地方各级人民代表大会选出的代表，举行人大会议的时候可由主席团或者十分之一以上的代表联名提出，闭会时可由县级以上的人大常委会主任会议或者五分之一以上的常务委员提出。《全国人民代表大会组织法》规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会在本级人大闭会期间，经全体组成人员的半数通过，可以罢免本级人大选出的个别全国人大代表。

以上就是我国宪法及宪法性法律对人大代表罢免的规定。通过对这些法律条文的回顾，我们会发现宪法和其他两部专门调整人民代表大会制度的宪法性法律对人大代表的罢免规定得十分模糊和抽象，主要存在以下几个问题:

1．构成罢免的条件不明确。从现行的法律来看，仅赋予了选民罢免的权力和对选民罢免人数上的要求，但并未对罢免中需要涉及的人大代表履行职务的“尽职”或“失职”的标准、选民不满意的具体标准等基本要素进行具体规范。除了开会之外人大代表应当有哪些具体的职务，履行职务到何种程度可称为“称职”，什么样的状况可称为“失职”，失职到了何种程度可以启动罢免程序，这些具体问题法律都没有规定。因而，罢免一直处在虽有法律原则依据，但无具体实施办法的尴尬境地之中。

2．罢免的运作程序缺失。法律只规定了表决对县乡一级人大代表罢免要求的基本程序，但提出罢免后启不启动罢免程序，谁来决定，主持罢免程序的机构在该程序中是什么角色，有哪些职责和权限，罢免程序要不要经过调查证实的环节等等，这些细节问题均没有明确规定。这导致在实际操作中人大代表这个圈子易进难出，如同我国干部队伍“能上不能下”的顽症。不少人一旦当上人大代表之后，即使表现不好或者不作为，只要不违法乱纪，便可平平安安地当下去。

三、改善人大代表履职不力的对策

(一)完善人大代表人员组成结构

“代议民主理论中有精英主义代表模式和多元主义代表模式。从理论渊源和制度设置来看，我国的人民代表大会符合多元主义代表模式的特征。随着改革开放后社会结构的变迁、社会分层的加剧，人民代表大会中的代表结构比例出现了对新社会阶层的倾斜。”［4］要改善结构，首先要解决官员代表的问题。为了防止代表群体过于庞大，也根据权力分立的要求，政府官员不能成为人大代表，政府官员和人大代表身份两者只能选其一，如果要当人大代表，则须放弃政府官员的身份，我国宪法和法律规定政府是向人大负责的，如果政府官员占了人大代表的比例过高，实际上是自己对自己负责，这就削弱了人大的监督职能。其次，“人大作为人民的代表机关，要始终保持其代表性、人民性，必须有效整合多元利益主体，把在改革中成长起来的优秀分子、代表人物、新利益主体吸收进来”［5］，保证代表的广泛性，这样才能全面、真实地反映选民意志和利益。

(二)试行代表专职化

人大代表要代表选民利益，要密切联系选民，做好人大代表的本职工作，必然会花费大量的时间和精力，专职化代表是一种发展趋势。我国的人大代表都是兼职，只有人大开会时参加会议，闭会期间则回到自己原来的工作岗位。我国实行兼职代表最初的设想是，代表来自于全国各行各业，对各个领域的情况应当非常了解，这有助于反映基层民意。此外，我国人口众多，代表人数也比较庞大，会议期间参会，闭会则回到工作岗位，这样的安排对于我国国情来说也比较经济。

然而随着我国社会的发展，公民权利意识的增强，公民政治参与的意愿也越来越强，人大代表兼职制度的弊端也逐渐显现出来。同时，因为政府对人大代表的财政补贴非常少，人大代表们为了生计，只能选择先干好原有的工作，代表职务只能退而居其次，这就造成了代表缺乏为选民服务的动力，而仅仅把代表头衔作为一种没有实际职能的荣誉。

为了解决这些问题，我们可以对专职人大代表进行试点，在某些地区设立专职人大代表。首先，财政要为专职人大代表提供物质保障，同时要为代表活动提供经费。其次，可以参考某些西方国家的做法，提供代表活动的场所。如在选区设立办公室，规定每年至少在选区活动的时间、参加各种公益活动以及与选民保持通信联系等。这样一来，密切联系选民，了解选民需求，也让选民了解和监督自己的代言人就不再是难事了，人大代表也有动力为选民表达诉求。

(三)积极探索人大代表新职能

对于人大代表职能的完善，我们应从社会现实需要的角度来思考。目前我国解决社会矛盾的途径主要包括民间调解、司法渠道和政府干预这几种方式，由于代表兼职，活动的时间很短，选民几乎都没有意识到自己还有法定的“代言人”——人大代表，他们眼中只有干部和政府，因此有问题首先先想到找政府解决，于是信访成了众多普通民众解决问题的唯一出路。有关数据表明，全国信访总量每年都在1000万件(人)次以上高位运行［6］，反映的问题几乎涵盖社会生活的所有领域，包括经济、政治、教育、医疗等各个方面，而且不时有过激行为出现，成为社会关注的一个焦点，给政府造成了巨大压力。每年各地政府投入巨资进行“维稳”，非但没有减少社会矛盾和冲突，反而使矛盾和冲突不断增加甚至激化，在某种意义上已经陷入“越维稳越不稳”的恶性循环。

在一般情况下，司法方式是解决矛盾、保障公平正义的最后一道防线，但由于我国特殊国情，法律和司法的权威还远远不够，法院做出的判决在很多人眼里并不是最有权威的，领导亲自指示才最有权威，所以，在我国许多不认可最终生效判决的人会选择进行信访，使信访变成了“最后的保障”。在解决社会矛盾的各个环节中，似乎唯独少了人大代表的身影。在面对如此多的社会问题，我们应充分发挥人大代表在解决社会矛盾方面的作用。人大代表本身就具有沟通职能，在处理某些社会矛盾，诸如拆迁、低保、劳动关系纠纷等，可以由人大代表在公民之间或公民与政府之间进行沟通协调，这样解决矛盾的顺序就变为民间协商——司法解决——人民代表协调解决——政府信访。在目前司法权威不高的情况下，对生效判决仍有不服的可以先通过人大代表进行协调，这既可以减轻政府有关部门舆论、人力和财政上的压力，也可以缓解和化解矛盾。这需要我们建立起完善的代表与选民的联系机制、代表专职的工作机制，以及人大代表调解选民和政府矛盾的相关制度。

五、结语

和谐社会的构建需要社会各方面力量的共同努力，人大代表作为我国政治体制中的一个重要因素，在整个民主政治建设中有着举足轻重的作用。目前，党和政府正在探索各种新的决策咨询方式、监督方式以及社会矛盾解决方式，如果充分发挥地方人大代表的功能，提高人大代表履职能力，不仅能改善权力结构，改善政府与公民之间的博弈，更能完善公民的表达权、知情权、监督权、参与权，从而推动我国政治更加民主，社会更加和谐。

［1］周小梅．关于人大代表制度的反思与重构［J］．人大研究，2003(2)．

［2］秦晓．完善各级人大代表与选民、选举单位沟通渠道的思考［J］．人大研究，2003(2)．

［3］约翰·密尔．代议制政府［M］．北京:商务印书馆，1984．

［4］孙莹．论我国人大代表结构比例的调整优化——以精英主义和多元主义代表模式为分析框架［J］．中山大学学报:社会科学版，2013(4)．

［5］张卫红．代表选民利益是人大代表的首要职能［J］．人大研究，2002(4)．

［6］王耀东．社会转型期信访问题产生的根源及对策［N］．学习时报，2009-12-2(5)．