论我国检察权的职权配置

孙明泽，李玉晶

(1.西南政法大学法学院，重庆 401120;2.苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215006)

一、检察权配置的理论基础

检察权的配置是同时具有借鉴外国检察制度和我国古代御史制度的结晶，同时具有了古今与中外的因素，检察权的配置也具有其特有的理论基础。这主要表现在以下几个方面的内容中。

第一，检察权的存在受到分权制衡理论的影响。分权制衡理论是产生于西方资本主义社会政治制度中的一种理论，以美国为代表，主要体现了立法权、司法权和行政权的分立与制衡，这是一种以权力制约权力的典型的宪政构建模式。［1］虽然我国现阶段实行的是人民代表大会制度，绝对的摒除西方资本主义国家的三权分立制度，但是我国的权力配置模式在一定程度上也受到了三权分立制度的影响。只不过我国实行的是一种在全国人民代表大会监督下的权力制约模式。检察权的存在就是这种权力制约模式的体现，我国宪法赋予检察机关法律监督权，目的是通过检察机关的监督制约其他国家机关，防止权力的过分膨胀，但是，这种在人民代表大会监督下的法律监督权的存在是否造成了资源的浪费，也是一个需要进一步探讨的问题。同时，我国的这种全国人民代表大会监督下的法律监督权的行使所产生的一种诟病是司法腐败的加剧与司法资源的浪费，给予检察机关的权力过多也不见得一定能够产生比人大监督更好的效果。

第二，检察权的存在受到了列宁法律监督理论的影响。列宁的法律监督理论是在十月革命后形成的社会主义法律理论，提出的目的是通过建立监督机构实现对国家权力的有效监督，这种理论对中国以及俄罗斯产生了很大的影响。［2］(P52)列宁的检察监督的主要内容包括一般监督和诉讼监督两种情况，他的诉讼监督思想体现在三个方面:侦查监督、审判监督与执行监督。这是检察院对整个诉讼过程的监督，包括了刑事监督和民事监督。我国法律对这一理论并没有照搬，而是根据中国的实际情况做出了变更，我国并没有把检察监督权作为一种国家最高监督权，而是处于受我国立法机关监督的法律监督机关的地位。我国检察院的监督功能主要的体现在对公安机关和人民法院的监督方面。

第三，我国检警相对分离的理论与实践也影响了检察权的职权配置。现阶段我国的检警关系遵循的是分工负责、相互配合、互相制约的刑事诉讼原则，公安机关在一定的程度上受到检察机关的监督，但是两个机关的工作都是独立的，二者之间没有隶属与领导的关系，两机关是监督与被监督的关系，这是人民代表大会制度下赋予检察机关法律监督权的结果，检察机关对法院的侦查等行为进行监督，这是我国特有的制度，社会主义性质的法律监督下的检警相对分离的关系。在实践中，检察机关对公安机关的提请逮捕、移送审查起诉等进行监督，使得作为行政机关的公安在很大程度上受到检察机关的制约。

二、检察权的性质争议

关于检察机关的性质，我国宪法和法律做出了规定。《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这以国家根本大法的形式规定了检察机关是我国的法律监督机关。《中华人民共和国人民检察组织法》第1条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”以国家基本法的形式规定了检察机关的性质。但是我国2012年《刑事诉讼法》中第3条规定:“……检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。”第5条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”同时，在新刑事诉讼法的很多条文中规定了检察机关的侦查、起诉、批准逮捕、审判监督等职权。从《宪法》第129条、《中华人民共和国人民检察组织法》第1条以及新刑事诉讼法中关于审判监督的规定可以看出我国检察机关为法律监督机关。但是，从新刑事诉讼法第5条关于司法机关的独立审判和独立检察可以得出我国检察机关为司法机关，并且我国大多数学者也认为检察机关在我国为司法机关。从检察机关内部的集体负责和上命下从关系又得出检察机关具有行政机关的性质。在国外，检察机关在大多数国家被认为是行政机关，如英国、美国、德国等。在一部分国家被认为是司法机关，如意大利、俄罗斯、阿根廷等。只有在少数国家被认为是法律监督机关，如中国、前苏联。在我国，检察机关的属性问题是一个传统但是并不陈旧的话题，随着法治进程的建设以及法学学术的发展，关于检察机关的性质也众说纷纭，总结起来主要有以下几种观点。

第一种观点认为检察权是一种司法权。持该种观点的学者认为检察官和法官都是司法机关的工作人员，二者都是履行司法职能的主体，检察官是站着的司法官，法官是坐着的司法官，二者的职能是相同的，该种观点是从广义的层面对检察权的性质进行的界定，这与狭隘的将法官的职权定性为司法权的不同。第二种观点认为检察权的性质应当定义为行政权，原因有:第一，上下级检察机关之间是领导关系，下级检察院接受上级检察院的领导，而作为司法机关的法院上下级之间是监督与被监督的关系，检察机关的内部关系不符合司法机关的独立性要求。第二，司法权具有中立性，检察权体现的是权力的单方面性，检察院代表国家追究犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任，不能体现司法的中立性特点。第三，从机关内部的责任机制来看，法院内部实行的是集体负责制，而非单个的院长或者法官负责，检察院内部实行的是领导负责制，这与作为行政机关的政府的责任机制很相像，应该说检察权在本质上是一种行政权而非司法权。第三种观点认为司法权是一种法律监督权，这种观点是具有中国特色的对检察权的定性的观点，《宪法》中所认可的就是这种观点，在理论界也有一部分学者持这种观点，但是这种观点却为我国理论界很多学者所非议，关于检察权的性质定位应该是一个法律问题，而不应该体现出政治性色彩，同时，我国宪法还规定了全国人民代表大会的监督主体地位，如果再规定检察权的法律监督地位造成了职权的重叠配置，浪费了司法资源。

检察权的属性体现的是一种复合性质，检察权既不仅仅是单纯的行政权也不仅仅是单纯的司法权，检察权应该是一种具有行政权性质的司法权，检察权是一种兼具司法权与行政权双重属性的权力。首先，检察权的行政权性质体现在检察机关对职务犯罪的侦查职能方面。我国检察机关是侦查机关之一，其负责对国家工作人员的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪、国家工作人员利用职权侵犯公民的人身权利的犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的需要检察机关立案侦查的其他案件。在行使侦查权时，检察机关和公安机关的性质相同，行使的都是一种行政权。其次，检察机关行使的公诉权是一种司法权，检察机关代表国家对犯罪嫌疑人追究刑事责任，但是，检察机关在收集犯罪嫌疑人犯罪的证据时不仅仅收集证明犯罪嫌疑人有罪、罪重的证据，同时还收集犯罪嫌疑人无罪、罪轻的证据，这体现的是司法权的中立性的特征，在这一点上，检察机关也具有一定的中立性，其并不是完全站立在追诉者的地位，虽然当前检察权的这一特点表现得还不是很明显，但是，这将会成为我国检察权发展的一种趋势。最后，从检察机关的职务犯罪侦查权与公诉权的关系来看，前者对于后者的行使起到了一种服务作用，职务犯罪侦查权的行使在一定程度上对公诉权的行使产生了一定影响。

三、我国检察权配置的现状及原因分析

经过对《刑事诉讼法》修改，检察机关的职权得到了加强，可以说检察机关在这一次的刑事诉讼法修改中大获全胜，其对公安机关和人民法院的法律监督得到更强的保障，同时，检察机关的起诉自由裁量权也进一步的增强，对一些情节轻微的案件可以酌定不起诉、对于未成年人犯罪的案件可以附条件的不起诉等体现的非常明显，但是在检察机关的职权行使中，还是存在一些不完善的地方。

第一，人民检察院的法律监督权与人名代表大会的监督权的冲突还没有得到解决。我国宪法第三条规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”提出了全国人民代表大会是我国的最高权力机关，其他机关都受到最高权力机关的监督，包括检察机关在内的所有机关都是在人民代表大会的监督之下。但是，行政机关和司法机关的行为还受到检察机关的限制与监督，在这种情况下，这两类机关就会受到双重的监督，造成一定程度上的监督资源的浪费，还同时会造成检察机关权力的分散，不能集中检察机关的权力做好本机关的工作。所以，检察机关的法律监督权存在的必要性也值得思考与反思。

第二，检察权的独立行使没有得到很好地保障。我国的检察机关在很大程度上受到地方行政机关的制约，检察机关的领导体制是条块结合、双重领导，检察长以外的工作人员的产生都归地方管理，经费也受到地方的制约，限制了检察权的独立行使，［3］(P90)同时，党委的领导也制约着检察权的独立行使，党委凌驾于检察机关之上，对检察机关的工作进行干预，都影响了检察机关的独立地位和检察权的独立行使。另一方面是，检察机关内部上下级机关之间是领导关系，下级人民检察院接受上级人民检察院的领导，最高人民检察院领导全国的检察系统的工作，这种领导在很大程度上制约着下级检察院的权力，使得下级检察院在很多情况下不得不考虑上级检察院的意见与建议，这在很大程度上阻碍了下级检察机关的独立性，下级检察院独立行使职权的可能性大大降低了。

第三，我国检察机关的行政化色彩过于浓厚。我国检察机关的领导体制实行的是“检察一体化”的垂直领导体制，责任体制实行的是检察长负责制，这与行政机关的行政首长负责制相似，检察长对检察机关的内部行为负责则，这种体制使得每个检察机关和检察官的活动都需要基于整个检察系统活动的需要进行，这使得地方检察机关和检察官个人不能独立的进行检察活动。此外，检察机关在机构设置上行政与职务不分，行政部门与业务部门的定位不准确，两个部门之间的工作人员的任用出现混乱，使得检察官队伍中掺杂了一些不具备法律职业素养的行政人员。

第四，检察机关作为监督者无法保障权监督权行使的正当性。我国检察机关是我国的法律监督机关，但是，谁来监督监督者的问题却无法得到解决。法院和公安机关作为被监督的对象不得不受到人民检察院的制约，人民检察院在诉讼的过程中又承担着力气公诉的作用，在法院的审判过程中，人民法院为了不被人民检察院为难，就不得不顺从人民检察院的意思进行审判，这极大的影响了人民法院审判的公正性。检察机关的法律监督权不能受到制约也是需要解决的问题，虽然说人民代表大会是我国的权力机关，监督其他机关的权利的行使，但是，人民代表大会不是一个长期存在的组织，其常设机构即人民代表大会常务委员会在人大闭会期间代行人大的一些权力，但是，人大常委会的能力毕竟不能监督到其他机关工作的各个方面，因此，人民检察院的法律监督权就存在着谁来监督监督者的问题。

四、我国检察权配置的展望与构建

出现上述问题的原因存在很多方面，上层建筑的构建是最主要的原因。我国现在正处于社会主义初级阶段，还无法从根本上改变检察机关的地位取消检察机关的法律监督权，但是可以增强检察机关的司法权，减轻或弱化检察机关的法律监督权，最终将检察机关转化成为一个具有行政权色彩的司法权，将监督权收归人民代表大会。

首先，应该弱化检察机关的法律监督权，将监督权收归权力机关。目前，我国没有将法律监督权收归权力机关，其原因主要为人民代表大会的职权没有得到很好地落实，除最高人民代表大会的立法权以外，人民代表大会的其他权利都只是一种形式上的权利，没有得到充分的行使，人民代表大会的监督权只是一种形式上的权利，不具有实质性内容。相关法律对人大的监督权规定的也不是很详细。人民代表大会对行政机关与司法机关的监督不够强硬。检察机关的监督权处于一种不伦不类的地位，处于人民代表大会监督之下的权力，人民代表大会赋予检察机关法律监督的权力几乎成为检察院制约司法机关与公安机关的工具。所以，在现行体制下应该弱化检察机关的法律监督权，最终将法律监督权收归人民代表大会，充实人大的实权，使检察机关能够专注于职务侦查权与提起公诉权的行使。

其次，完善充实检察机关的公诉权，进一步扩大检察机关的自由裁量权。与法院相比，检察院有非常小的自由裁量权，针对起诉制度，我国现在存在法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉和针对未成年犯罪嫌疑人的附条件不起诉，其中检察院在酌定不起诉和针对未成年犯罪嫌疑人的附条件不起诉中可以行使裁量权，但是，酌定不起诉的案件毕竟很少，所以，检察机关的起诉裁量权应当进一步的扩充，而不能仅仅局限于现阶段的境况，不过，经过刑事诉讼法的修改，起诉裁量权已经得到了很大程度的扩充，在以后的法律修改中可以循序渐进的将不起诉裁量权扩大至对成年犯罪嫌疑人也可以做出附条件不起诉，只是针对成年人的附条件不起诉的标准比酌定不起诉更低，逐渐建立起比较完善的检察机关起诉裁量权制度。

再次，不断弱化检察机关的行政权属性。检察机关在本质上是司法机关，只是在行使职权的过程中，为了行使职权的需要才体现出一定的行政性。检察机关更多的是在履行一种刑事公诉的职能，检察机关其他职能的行使也是处于一种从属和次要的地位，提起公诉更多的可以看作是一种司法权，其行政权属性也应该从属于司法权的属性。此外，检察机关的内部领导体制应该进行改革，领导负责制可以增强结果的正确性，但是这种集权使得检察官在提起公诉的时候不能依据公正的标准，而只能依据领导的指示办事，所以应当增强检察官的个人独立性，弱化领导的职能，使领导的职能只局限于行政上的事务性领导，不得涉及对案件处理的领导。在各级检察机关之间的关系上也应该进行改革，作为司法机关，检察机关应当具有独立性，上下级检察院之间可以是监督指导关系，而不是现行的领导关系，处理案件时下级机关在自己的职权范围内依法做出决定，不受上级检察机关的制约，但是，上级检察机关可以在原则上指导下级检察机关的各项工作，给下级检察院指明一个大的方向。

最后，应当不断推进检察权自身监督机制的完善。检察机关的法律监督权应当受到制约，这不仅表现在察院的内部监督，还应当表现在通过对检察权的外部监督来实现。一方面，在检察机关内部应当完善上级检察机关对下级检察机关检察监督权的行使进行监督，下级机关的检察监督权的实现不得违背法律法规，同时还要受到上级机关的监督。此外，对检察权进行监督还需要检察机关以外的其他机关进行监督，我国刑事诉讼法规定“公安机关、人民检察院、人民法院应当相互配合、相互制约。”因此，人民检察院检察监督权的行使也应当受到公安机关和人民法院的制约。同时，人民代表大会是我国的权力机关，监督其他各机关权力的行使，因此，人民检察院的法律监督权也应受到人民代表大会的制约与监督。

检察权的职权配置是一项复杂而庞大的系统工程，也是需要长期进行探索的问题，针对这个问题的研究是一项任重而道远的任务，还需要我们以后在研究中针对检察权配置中的具体问题进行更加细致的研究。

［1］陈云生.中国检察制度与权力制衡原则的内在关联的排除之辩［J］.政法论丛，2011，(1):74－82.

［2］晏向华.检察职能研究［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2007.

［3］韩成军.中国检察权配置的问题研究［M］.北京:中国检察出版社，2012.