甘肃省可持续发展中生态税法的多重红利探析

魏彦芳

（天水师范学院 政法学院，甘肃 天水 741001）

甘肃省是我国重要的生态功能区之一，其经济的发展在很大程度上依赖于自然资源赋存状况。但目前甘肃省的发展处于“局部改善、整体恶化”的趋势，要避免以牺牲生态环境为代价谋取经济的短期增长，就必须考量环境与经济“双赢”的路径。生态税的多重红利即倍加红利是生态税的“额外的红利在于从生态税收获得额外的收入可以用于减少已存在的经济扭曲”。[1]因此生态税具有资金配置和行为激励双重功能，是确保甘肃省经济、社会与环境可持续发展的重要经济措施之一。

一、甘肃省可持续发展所面临的问题

（一）可持续发展与经济、社会以及生态环境之间的关系

《我们共同的未来》中对“可持续发展”定义为：“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”。[2]一般来说，可持续发展是指一国经济、社会、环境保护的协调发展。虽然可持续发展的核心内容是发展，但要求在保持自然资源和生态环境可循环利用的前提下实现经济、生态、社会三个子系统相互协调，各项指标组成的向量的变化总是呈现单调增态势。

如果将发展的目标定位于经济总量的持续增加，那可持续发展可以解释为在生存不超出维持生态系统承载能力的情况下，尽可能改善人类的生活品质。发展的目标定位成追求社会均等，那可持续发展就可以诠释为是保护和加强环境系统的生产和更新能力，其含义为可持续发展是不超越环境、系统更新能力的发展，这种发展致力于追求生态系统的整体性，在确保生态系统的涵容条件下，合理使用资源、保护生物的多样性。

在可持续发展的宏观框架下，强调三个子系统之间的相互联系、相互影响，重视可持续发展的数量，更强调可持续发展的质量，在提高经济发展效率和保护资源环境方面，建立起一种相对合理与公平的社会分摊机制，保证资源环境供给人类社会生存条件的持续性和恢复能力，同时顾及社会各个群体的永续利益，从而达到社会、环境、经济的协调与可持续发展。

（二）发展的不可持续性与甘肃生态环境的现状

《西部蓝皮书2009：中国西部经济发展报告》一文认为甘肃省的综合实力排名一直处于全国倒数第4名左右，说明甘肃省属于全国有名的贫困省份，因为其经济发展基础薄弱，经济规模较小，综合实力在全国甚至在西部地区处于劣势。大多数情况下，贫困就是人类与自然环境之间的一种负相关关系，贫困除了生态脆弱的自然因素外，主要是人类对环境生态造成破坏，超过了生态环境可以承受的极限，因而是人类发展与环境的失调。目前甘肃省的主要生态问题表现，归纳起来讲：

1.环境承载力弱

甘肃省位于西北内陆地区，山多林少、水资源匮乏；同时气候恶劣，干旱少雨，水土流失严重，生态环境相当脆弱。

理论上，基于生态承载力的内涵，从生态弹性度、环境承载指数等方面建立生态承载力综合指标，评价较为准确地反映了甘肃省生态承载力的大小：（1）生态弹性度很稳定的市仅占全省的14.3%；（2）水土资源处于弱承载状态的市占全省的35.7%；（3）水土资源处于强压状态的市占全省的21.5%；（4）地处青藏高原的甘南藏族自治州生态承载力最大，处于较稳定较高载弱压状态，而地处河西走廊的嘉峪关生态承载力最小，处于弱稳定低载强压状态。[3]

从环境保护的实践看，甘肃省14个地级市中9个城市生态容量过载，其中金昌和嘉峪关生态严重过载，可承载城市的生态承载力分数较低，承载能力比较薄弱，目前甘肃省生态环境整体恶化的趋势仍然没有得到有效遏制。[4]

2.生态环境日趋恶化

一是植被破坏严重，水土流失加剧。甘肃省森林覆盖率仅为9.04%，全省水土流失面积达39万平方千米；二是土地沙化严重，甘肃沙区总面积为3.7亿亩，占全省总面积54.7%；三是干旱缺水，降雨量严重不足。甘肃水资源极其贫乏，人均1300立方米；四是环境污染严重。工业废弃达标排放低；五是草原超载放牧，退化严重。全省草地面积1606.67公顷，草地退化、沙化每年仍以3万公顷左右的速度扩展。[5]

3.资金不足

国际上成功经验表明，一国经济的可持续增长与其资源的合理利用、生态环境的保护一般呈倒U型关系，这反映了经济发展于生态保护需求的阶段性特征。甘肃省是中国经济发展滞后严重的地区之一，究其原因是环境保护专款投入的资金明显有缺口：

一是环保资金来源缺乏有效的财政制度保障，甘肃省环境保护财政投资稳定增长的政策法规有缺漏。按照现行环保体制，缺乏明确的立法形式及具体的可操作性，无法确保一定时期内政府环保投资的稳定比例。

二是缺乏系统的生态税税收筹资政策。我国现行税法中税种、税目、税率的选择不是从资源环境保护与可持续发展的初衷考量的，因此目前难以形成治理生态环境稳定、有效的专款专用的税收资金来源渠道。全国如此，作为经济滞后的甘肃省也难逃藩篱。

三是在其他环境经济政策方面，生态补偿机制远未形成。环境保护资金投入的具体责任主体不明确，政府与市场职责分工的界限依旧模糊，相关环保投资、融资机制不健全。中央和地方政府事权与财力不匹配的根源没有彻底解决，转移支付制度缺乏明确规范，难以有效解决甘肃省政府环保投入资金的缺位问题。

二、生态税法与可持续发展的关系

（一）可持续发展的国际经验

1.环境成本内部化

目前，世界上已有很多国家对环境破坏和污染排放征税，以期纠正生态问题的“市场失灵”课题。比如全球生态环境指数最高的岛国芬兰，近年来二氧化碳的排放量吨位锐减，而其纸张业生产总量上翻了一倍，污染物却减少了近95%.[6]荷兰自从确定以可持续发展作为战略模式缓解生态问题的基点后，荷兰工业产业废弃物中铅、锌、铬等重金属的排放减少了83%～97%.[6]

2.提高了企业的竞争力

由于生态税的课征相应提高了部分能源的价格，促使企业必须在技术工艺方面进行研发创新以此减少竞争成本。如美国成功对碳氟化物征税，激励企业开发新型替代品大力并购海外市场。而瑞典对含硫柴油课征生态税，促使本国企业开发清洁的无污染燃料。这些国家通过对企业课以生态税，促使其所产生的环境外部成本尽可能内部化、利润合理化，同时减轻社会的边际成本，有利于企业之间展开平等竞争。

3.增加环保资金

发达国家一般对生态税税款实行环境保护的专款专用。如法国95%以上的生态税税款都是专用于生态环境的保护与治理。欧盟成员国与生态环境有关的税收收入占总税收收入平均为7%，与生态环境有关税收收入占GDP的1%～4.5%.[7]目前，美国已通过对含氯氟烃产品征税的法案，每磅含氯氟烃产品征税0.45美元，这从总数来看增加了数十亿美元的税收收入。

总之，西方国家开征生态税的初衷是以保护环境为主，筹集资金为辅，在一定程度上成功缓解了既存的环境问题，实现了社会、经济、环境的可持续发展。

（二）生态税收与可持续发展的辨证关系

生态税收是对破坏生态环境以及生态平衡的行为征收一定数量货币或实物的税收，课征的目的在于保持生态平衡。而生态环境的保护与自然资源的合理利用是可持续发展的物质支撑，也是实现可持续发展的两个最基本的标志性要素，因此，生态环境的保护与自然资源的合理利用要依赖于政府经济行为负外部性的矫正手段之一——生态税的开征。

1.生态税收是保障可持续发展的不可替代的重要手段

这是由生态税收本身的性质与可持续发展的内在要求决定的。自然资源的不合理利用与环境污染问题是环境的负外部性问题，即经济理性人的私人成本往往小于社会成本，税收是调节经济和环境的杠杆之一，对负外部性问题有直接的调控作用。由于市场经济理性人在追求自身经济既得利益最大化的过程中，一般不会考虑环境保护和社会效益，这将本应该由企业承担的成本转嫁给了社会承担，该问题解决的一般途径有二：一是政府实施经济管制；二是征收生态税，实施经济管制则是通过禁止企业的某些行为解决外部性，但弊端是政府管制可能存在信息不对称或信息来源不充分，实施成本较高。而开征生态税则通过向私人提供符合社会效率的经济激励机制来解决环境问题的负外部性，一方面将企业的外部成本合理的内部化；另一方面增大排污企业的成本，企业边际成本所担负的生态税收之和大于边际收益时，企业将被迫采用先进技术以减少单位产出的能源消耗，这对污染的防治起到正向作用，当然该项税收收入又可以专款专用于环境保护。

2.可持续发展决定生态税收，生态税收反作用于可持续发展

国民经济的可持续增长与生态税收收入的可持续增长是正相关关系，可持续发展决定生态税收。首先，一国或地区经济的可持续发展是获得长期稳定税源的基本保证，因此，税收收入的稳定增长以经济的可持续发展为前提，生态税也不例外。其次，一国或地区的可持续发展将会优化产业结构，产业结构趋于优化的同时会带动税源结构的变化，这必然要求国家政府开征新税种，不断优化和完善税制结构，及时调整税收工作的重点，避免税收的多渠道流失。再次，可持续发展使税收调控的意图不仅仅局限于经济发展，也作为实施宏观调控的经济杠杆和政府筹集财政资金的重要工具而存在，在资源的合理利用和环境保护方面是一柄“双刃剑”，具有两面性，注重环境的保护和人类的长远利益两个维度。生态税收恰好就是通过抑制人们对环境的非绿色行为、刺激经济的长期可持续发展，从而达到对自然资源利用的最优配置。可见，课以生态税是实施社会、环境、经济可持续发展战略的必要措施之一。

三、实施生态税法对甘肃可持续发展的多重红利

（一）实行生态税法对甘肃的经济效率的影响

实行生态税直接决定着一个国家或地区的核心竞争力，进而决定其经济发展进程的是产业结构是否合理。据统计，2008年甘肃省三次产业的比重依次是14.6%、46.3%、39.1%，其中工业占39.1%；三次产业的就业比例是62.01∶15.26∶22.73.[8]另外，从甘肃省进出口贸易数据可以看出，中心带动的竞争优势并不明显，因为2010年的1～10月，全省进出口总量最大的是金昌市，而不是兰州市，兰州市进出口总值仅为10.04亿美元，占全省进出口总值的16.6%，且主要进出口商品为5～7号燃料油、硅铁和石油及天然气钻机。[8]而生态税法的课征是通过费用内部化，削减具有负面经济影响和引起环境问题的补贴及税收政策，引进恰当的新税种，从而实现积极的经济结构调整，促进更高的经济效率。

由于生态税新税种的开征一定程度上会提高能源和矿石以及燃料价格，生态税对环境污染、环境破坏的惩罚性势必强迫这些企业提高资源的最大利用率，自在自为地充分利用生态税的优惠措施，利于企业间进行平等良性竞争，一定程度上提高了这些企业的实力。另外，由于生态税一定程度上可以刺激劳动者尽可能提高自身的技能，从而在生态税税负转嫁中占据最有利情形，客观上促进了社会劳动力整体素质的养成与提高；最后，生态税基于税收的再次分配在某种程度上有利于公平原则的贯彻落实，提高甘肃省乃至整个社会的经济效率。

（二）实行生态税法有利于将甘肃省环境问题的负外部性内部化

生态税的课征是破解甘肃省环境问题负外部效应的重要措施之一。一般在生产领域容易产生环境问题的负外部性效应，因为企业往往关心的是边际私人成本的最小化，但由于环境问题负外部性的本身存在，使得边际社会成本和边际私人成本之间存在着不可调和的张力。比如，甘肃省的煤矿、铅锌矿、铁矿的开采以及印刷工业的兴盛，势必会导致甘肃省河流的重度污染和农田荒漠化的加剧。众所周知，工业化的西固城其大气污染给周边居民生活带来极大不良影响，但这些经济理性人在投资决策时并未将环境污染给全社会造成的损失考虑进企业的总成本中去，企业自身搭便车而使社会承担了部分的费用。再如消费领域中一次性纸杯的应用和汽车尾气排放，消费者搭了便车却没有付出相应的对价，消费中的外部不经济性相应形成。这种比比皆是的类似社会成本，市场自身的缺陷无法使其内部化，则政府必须通过课征生态税来弥补私人边际成本同社会边际成本的偏离，使其外在成本内在化，从而让生态税税负就等于环境污染或环境破坏所造成的边际社会损失，而边际污染控制成本等于税率。

（三）实行生态税法有利于对甘肃省的生态资源进行合理的开发利用

从甘肃省生态资源的具体情况来看，其中黄河流域是缺水程度最高的地区，以定西和庆阳以及天水地区最为严重；全省难利用土地占总土地的面积近40%，如黄土高原和陇南地区的滑坡面积高达11万平方公里；全省半荒漠和荒漠草场占草场面积的三分之二，平均载畜量极低；同时甘肃省能矿资源开发中的浪费突出。放眼全国，资源税仅对矿产、天然气的开采课征，其征收主旨不是促进环境资源的合理利用和生态保护，开征目的只在于调整企业间的级差收入，而对那些污染性严重的洗煤、选煤等行为并未进入资源税的征税范围。同时还要看到，在甘肃省还存在数量不少的土煤窑和土法炼锌铁矿的污染行为。另外，对草原的哈丁悲剧式的放牧、荒山的滥开滥垦、森林的竭泽采伐应受到本省政府的严格监管与限制。因此，甘肃省致力于追求经济、环境和社会可持续发展的同时，应当重视生态税法的多重红利效应，通过开征生态税收，设计运用积极的环保税收政策，以期资源的合理开发与利用，从而促进本省经济的良性循环。

（四）生态税法会给甘肃带来治理环境的专项资金投入

由于经济发展在全国居于滞后境地，甘肃省各级财政状况呈现非良性特质，群众的资本积累极其稀薄，导致给予环境保护的投入资金缺位，自给自足改善本省破坏生态环境的可能性几乎没有，这促使甘肃省环境问题的恶化加剧，生态系统的良性循环难以实现。Tullock是首先考虑生态税税款用途的学者，他认为通过生态税的税收收入弥补或替代原有的以收入为动机的税收减免，以改善环境质量且降低其他扭曲性税收产生的福利成本。[9]当然制定生态税法应该罚奖分明，比如环境保护和污染治理的资金成本投入：一是应该取消与生态环境保护相悖的所有税式支出；二是加大力度鼓励市场的经济理性人开展环保的科研技术创新；三是积极通过税收减免、税收饶让来促使生产商追加防止污染的固定设备投资。甘肃省完全可以移植借鉴国际先进经验，利用财政返还的形式，将生态税的税款专款专用于本省的环境保护和污染治理，从而加大对甘肃省环境治理的资金投入，获得必要的资金用于环境改善和环境保护。

（五）生态税法一定程度上会促进就业

生态税税款收入在一定程度上可以弥补因减少对资本和劳动课税而带来的税收非中性这就是生态税法的就业效应。生态税法多重红利的研究主要侧重在“税收中性”的前提之下，用生态税收替代对劳动要素的课税，有助于社会就业率的提高。大多数西方国家征收生态税的初衷是为了提高就业率。他们通常采取课征生态税与降低劳动税的原则改善生态环境又降低失业率来获得双重红利。最成功的如德国在过去10年内因生态税的课征创造了26万个就业机会。由于劳动者与非劳动者都应该承担生态税税负，政府把非劳动者所得向所有劳动者进行二次分配，由此带来工资的上涨和劳动力供给的增加，从而更高水平的就业量和更好层次的环境质量也应运而生。综上所述，生态税的征收同样会给甘肃省的就业带来正向的外部性影响。

[1]CHARLESD.Patterson.Environmental Fiscal Policy for Dealing with Modern Environmental Gaw and Policy Review Taxes and Subsidies;What Environmental Problems[J].2000，(24)：121.

[2]World Commission on Environment and Development：Our Common Future[M].Oxford：Oxford University Press，1987.

[3]赵雪雁.甘肃省生态承载力评价[M].干旱区研究，2006，(3).

[4]石培基，郝方方.甘肃省生态承载力分析[M].干旱区资源与环境，2009，(1).

[5]张晖颖.甘肃环境保护及其后续产业发展策略[M].西北民族大学学报(哲学社会科学版)，2008，(6).

[6]高立昌.关于开征环境税的思考[J].山西财政税务专科学校学报，2004，6(2).

[7]刘亚斌.生态税收：中国与OECD国家的比较和借鉴[J].税收与企业，2002(4).

[8]雷沫里.甘肃省经济发展战略思考[M].新财经(理论版)，2011，(9).

[9]TULLOCK，G.Excess Benefit，Water Resour Research[M].1967：643-644.