河北省社会救助制度体系建设对策研究

项贤国，陈慧娟，王 芳，任英欣

（唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山063000）

一、河北省社会救助制度体系运行框架与现状分析

（一）河北省社会救助制度体系运行框架

由于我国还没有颁布《社会救助法》，各地方政府社会救助的种类庞杂，社会救助项目交错，救助行为很容易重复。河北省根据经济社会发展水平，确立了以最低生活保障、“三无”人员供养等基本生活救助为基础，以医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、灾害救助等专项救助为支撑，以社会互助为补充的新型社会救助制度框架［1］。

最低生活保障制度是国家对城市和农村中符合条件的贫困居民，按照最低生活保障线标准给予基本生活保障的制度。城市“三无”人员供养制度是针对无法定赡养人、无劳动能力、无生活来源的人员，政府给予其福利性质的保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保教）的救助。农村五保供养制度是农村为缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独残疾人提供生活帮助和照顾的一项制度。

医疗救助是政府和社会对贫困人口中因病而无经济能力进行治疗的人实行支持性的补助和援助。教育救助是政府对贫困地区和贫困家庭提供的减免中小学教育费用，对大专院校贫困生的贷款、奖学金、助学金政策以及民间组织对贫困学生的救助制度。住房救助是政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供租金补贴或以低廉租金配租的制度。法律救助是指由专门的法律救助人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费、提供法律帮助的一项制度。灾害救助是政府和社会为帮助灾民脱离灾难险情、减轻灾害损失、克服灾后生活和生产困难而提供的社会救助制度。

社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。它具有自愿和非盈利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和社会成员自愿交费，政府往往从税收方面给予支持。社会互助的形式主要包括工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济，民间公益事业团体组织的慈善救助，城乡居民自发组成的各种形式的互助等。

（二）河北省社会救助制度运行现状分析

从河北省的社会救助工作实践看，对城市和农村分别有规定。目前，城市社会救助体系中的多项社会救助制度分别由不同的部门负责。最低生活保障、医疗救助、流浪人员救助由民政部门负责，同时需要卫生、财政、公安等部门配合。住房救助由建设部门负责，教育救助和司法救助分别由教育、司法部门代为行使职能。近年来，河北省城市社会救助正积极探索管理重心下移的模式，充分发挥基层政府、社区等组织的作用，并由社会救助有关部门给予帮助和指导。

农村社会救助的运行是在省民政厅的指导下，由各地方政府和基层乡镇、村委会进行规范化操作。管理模式与城市社会救助类似，由内部各部门分工协作。一是制定了相对规范化的申领审批制度，主要有以下环节：个人申请、村委会核实、乡镇政府审核、区县民政局审批。各个环节责任明确，严格杜绝虚报误漏。二是救助对象的确定和救助款项的发放有严格的监督审批程序，村委会和乡镇公开救助对象及救助金额，接受群众监督，并根据救助对象家庭收入的变动，及时调整救助金额数量或停止发放救助金。

根据课题组调研，河北省社会救助总体运行状况良好，取得了一定的进展和成绩。在制度建设方面，有关部门已经制定了一系列社会救助制度性文件，河北省政府制定了《关于建立健全城乡社会救助体系的意见》，规定了社会救助的指导思想、基本原则和具体制度安排，同时，针对基本生活救助和专项救助分别制定了大量单行的规范性文件或政策。政府对社会救助的投入力度也日趋加大，为社会救助提供资金支持，社会救助水平成效良好。以基本生活救助为例，2013年11月，河北省政府大幅度提高了最低生活保障、农村五保供养社会救助标准，将全省最低生活保障标准调整为城镇450元／月，增长了20.6%，农村2 500元／年，增长了12.4%，农村五保最低供养标准调整为5 000元／年，增长了56.2%［2］。

二、河北省社会救助制度体系存在的困境

（一）缺乏完善的法律保障

著名法学家哈罗德·考夫曼说过：“法律的特点——精巧、明确、公开性、客观性、普遍性——使它成为解决这些干扰、维护社会正常秩序的有机程序。”［3］综观世界发达国家社会救助制度的发展演变，其根基不仅在于其有雄厚经济实力的支持，而且无一例外十分重视法律制度的制定。

法制化是现代社会救助制度运行的一个显著标志。而河北省现行社会救助制度的立法并不完善，层阶较低，法律效力较弱。以最低生活保障为例，河北省政府出台了《城镇居民最低生活保障实施办法》（2007年）和《关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》（2007年）后，河北省人民政府办公厅下发《河北省城镇居民最低生活保障工作操作规程（试行）》，省民政厅、财政厅联合制定了《河北省农村最低生活保障家庭收入核定办法》，但是出台的文件都是以“意见”“办法”等为名称，从法律的角度来看都属于相关部门的规章或者政府文件，并没有一部统一的法律。除此以外，医疗救助、法律救助、教育救助等社会救助大多是以零散的规范形式在实践中推进。缺乏法律层面上的制度，不能通过立法确保社会救助的法律地位，不利于全面深入地推进河北省社会救助制度的实施。

（二）缺乏稳定的筹资机制

社会救助制度的性质属于纯公共产品，这就使得该项制度所需的资金只能由政府来承担。而该项公共产品又体现出明显的地域性，因此，地方政府就成为资金供给的基本主体。河北革命老区多、贫困县多、贫困人口数量大，到2012年全省尚未脱贫的绝对贫困人口数量高达220万人［4］，导致社会救助制度构建的过程中，救助资金的供给问题成为了社会救助制度发展的最大制约因素。

随着经济改革的深入，出现的一个新问题就是城乡居民收入差距逐步拉大，对于社会救助制度而言，救助标准的提高、制度的扩面都对地方政府和乡镇集体经济形成了挑战，因而会面临更大的资金压力。资金不足还在于长期以来金融市场发展相对滞后，这种情况部分缘于现行经济发展特性，同时，由于社会救助制度的相对脆弱性使其难以得到金融支持，金融市场存多贷少的现象使得大量的资金流向利润高的行业，对社会救助制度发展的支持力度不够。社会救助资金供给不足已成为制约当前社会救助制度发展的瓶颈。

（三）缺乏规范的基层管理

长期以来，我国社会救助制度实施中管理分散，运作效率低，基层力量没有得到有效整合，这是制约该制度推进的一个不利因素［5］。我国社会救助工作参与者涉及民政、社保、卫生以及保险公司等诸多部门，整体上处于一种条块分割、多头管理的状态。而在具体实施过程中，又由于各部门所处的地位和利益的不同，导致社会救助制度的管理部门和决策部门之间经常发生矛盾。

社会救助制度作为我国社会保障体系中的重要部分，同样在管理和运行中由于基层力量没有整合而困难重重。从河北社会救助实际运行来看，有些市、县还没有组建一支专门的救助工作队伍，救助工作由一些科室代为负责，其人力配置很难适应目前社会救助工作的要求。因此，整合和加强各层次的力量急不可待，尤其是在基层单位，管理的重心还未下移，没有形成一个网络管理结构，导致社会救助管理工作出现了不少问题。

（四）缺乏有效的监督机制

随着社会救助制度的全面建立，监督机制作用的发挥正在显示出非常重要的意义。监督问题涉及两个方面：一方面是对于救助基金的监督管理，另一方面是对微观操作层面的监督。首先，在救助基金监管方面，社会救助制度在建立伊始，由于大部分地区以县为单位的社会保险统筹层次低，监管体系不健全，社会救助资金十分容易被挤占、挪用甚至贪污。其次，具体操作过程的监督不力也成为影响河北省社会救助制度的一个重要因素。监督机制不健全使得部分地区社会救助制度在运行中走了样，出现了经办人员“以权渎职受贿”等恶劣情况。这些问题的出现虽是个别人员的违规违法操作，但更深层次的原因则是社会救助制度监管机制不健全［6］。因此，应当尽快建立健全有针对性的社会救助制度监督机制，以最大限度地防控类似事件的发生。

三、河北省社会救助制度体系建构的对策与路径

（一）构建规范的社会救助法规体系

树立依法救助的理念，并在实际操作中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这是社会救助体系建设的重要维度。从国外经验看，社会救助体系是一个正常运行的社会的必备体系，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的［7］。

笔者认为，要充分发挥新型社会救助体系在社会保障中的突出作用，就必须尽快把社会救助工作由部门规章、文件上升到法律的层次，推动《社会救助法》的出台，对社会救助的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面进行规范，使救助工作有法可依、有章可循，从而保证社会救助制度的公开、公正与公平，给社会公众以更确定的心理预期，维系社会的诚信，从根本上改变社会救助中存在的人为主观随意性，使社会救助制度有效运作。

（二）明确社会救助管理体制与组织机制

在管理方式上，河北省可以借鉴湖南省的做法，建立责权分明、各方协作的救助体制，主要强调民政部门主管，同时强调有关部门管理、配合，建立协调机制。各级政府应成立社会救助协调领导小组，统一协调社会救助工作，形成省、市、县、乡镇（街道）、村（居）委会五级救助管理网络。省政府建立社会救助工作联席会议制度，各市成立社会救助工作领导小组，县（市、区）设立社会救助事务中心，乡镇（街道）设立社会救助事务管理所，社区和村设立社会救助事务站。

在机构设置上，应当贯彻“政事分开”的原则，设置决策部门和执行部门。决策部门即社会救助管理行政机构，包括各级政府民政部门，负责社会救助资源的统筹和分配、社会救助工作的行政管理、社会救助政策和法规的拟定、监督社会救助政策的落实等。执行部门包括事业性质的社会救助专业机构和社会救助服务机构。前者应配备专业人员负责社会救助的受理、核查、款物发放、定期家庭需求调查、救助效果的评估等专业性社会救助事务，以及档案管理、业务培训、信息系统运行等日常性社会救助事务，而后者应为老年人、未成年人、残疾人等提供社会救助服务。

（三）规范社会救助的对象和内容

河北省社会救助的对象应包含以下几类人员：（1）“三无人员”；（2）失业或有收入来源，但家庭人均收入低于或仅相当于当地最低生活保障标准的人员；（3）因遭受自然灾害，生活发生严重困难的人员；（4）收入略高于当地居民最低生活保障标准的有未成年人教育、医疗、住房、司法等方面需求的低收入家庭；（5）对于处于特殊生活状况的人，如城市生活无着的流浪乞讨人员、突患重伤病无力救治者等个体性临时贫困者。

社会救助的内容包括基本生活救助、灾害救助、困难救助、专项救助。基本生活救助立足于贫困居民的基本生活保障，这是最主要的组成部分。目前的城乡最低生活保障制度所依据的就是基本生活救助的制度范式［8］。灾害救助所针对的对象是群体性的临时贫困者，主要是指由于各种自然灾害的发生而导致陷于贫困处境的人们。急难救助所针对的对象是个体性的临时贫困者，如城市生活无着的流浪乞讨人员、突患重伤病无力救治者等等。对于贫困人员和处于贫困边缘的低收入家庭，应视其不同需求实行教育、医疗、住房、法律等专项救助，使其生存权和适当发展权能得以实现。

（四）健全社会救助资金的筹集和申领程序

借鉴湖南省的做法，河北省各级政府应当按照公共财政的要求，将社会救助经费按照相关救助项目列入当年财政预算，专项管理，专款专用；同时，分级建立临时救助资金，用于因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，导致基本生活暂时出现较大困难的家庭的应急救助。同时，各级政府应当鼓励社会力量参与和支持社会救助工作，进一步推动社会捐助活动的制度化和经常化。各级政府接受的社会捐赠资金、发行福利彩票所筹公益金，每年要按照相关救助政策规定，提取一定比例用于社会救助。

社会救助程序既要严格规范，又要从实际出发，采取简便易行的方法。参考重庆的做法，笔者认为，具体应包括以下内容：（1）申请。受救助者按照接受救助的资格标准和申请文本样式，向负责审查资格的机构提交申请，表明其接受救助的诉求。（2）资格审查、审批。民政部门经过家计调查后，结合民主评议［9］，提出审核、审批意见。（3）民主公示。重点公示：救助对象名单，救助对象的申请情况，民主评议意见，审核、审批意见，救助标准等情况。（4）救助款物发放。救助金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。（5）动态监督管理。社会救助机构应定期或不定期调查了解困难群众的生活状况，及时调整救助对象名单与救助款物，建立动态监管制度。

［1］ 邵艳梅，柳云.河北省社会救助现状及对策建议［J］.河北学刊，2013（3）：202 -204.

［2］ 裴培，张余.河北省民政厅出台新政，提高民生保障标准［N］.中国日报，2013－11－28（2）.

［3］ Berman H J，Greiner W R.The nature and functions of law［M］.Brooklyn：Foundation press，1996：29.

［4］ 河北220万农村贫困人口稳定脱贫［EB／OL］.（2012－02－29）.人 民 网.http：／／tv.people.com.cn／GB／150716／156852／157033／17258748.html.

［5］ 张浩淼.中国社会救助制度改革的新思考［J］.黑龙江社会科学，2011（4）：134 -138.

［6］ 洪大用.社会救助的目标与我国现阶段社会救助的评估［J］.甘肃社会科学，2007（4）：158 -162.

［7］ 杨思斌.协调视角下的中国社会救助立法［J］.中国劳动关系学院学报，2010（6）：1 -4.

［8］ 曹明睿.社会救助法律制度研究［M］.厦门：厦门大学出版社，2005：130.

［9］ 何平，张远凤.论我国的社会救助标准［J］.中南财经政法大学学报，2009，24（6）：25 -28.