在与非营利组织互动合作中转变政府职能*—— 《公共服务中的伙伴》述评

陈建国

政府与非营利组织的关系一直是公共管理学研究的焦点之一。既有的研究基本上形成了主张“强政府弱社会”的左派和主张“弱政府强社会”的右派。然而20世纪50年代到80年代美国出现了国家和非营利组织同时扩张的情形，让左右两派都难以自圆其说。实践向已有的理论范式提出了挑战，应当如何认识“强政府”与“强社会”共存的现实，如何解释国家与非营利组织之间的合作关系，如何评价其后果?这正是萨拉蒙教授的著作《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》的旨趣所在，他通过大量的实证数据证明政府与非营利组织之间的伙伴关系在美国的普遍性。而且，他创新了理论范式，提出了“第三方治理”和“志愿失灵”理论，解释了这种伙伴关系的内在逻辑，成功地回应了实践向理论提出的挑战。严格地说，该书是萨拉蒙的一本论文集，整体结构严谨，逻辑连贯，系统地回答了政府与非营利组织合作的系列问题。本书是萨拉蒙最为重要的代表性著作，获得了1996年非营利组织和志愿行动研究协会杰出图书奖，同时也是欧美大学研究生非营利组织课程的重要参考文献。

一 政府与非营利组织互动的理论和实践

萨拉蒙的著作遵循着理论反思、理论建构和理论检验的思路展开，是一部方法严谨、内容充实、逻辑性强的著作。

(一)理论范式的转换:从福利国家和志愿部门理论到“第三方治理”和“志愿失灵”理论

基于对大量政府与非营利组织合作实践的观察和对福利国家理论与非营利组织理论的反思，萨拉蒙认为需要超越国家-社会二元分立的思维，运用新的理论来认识政府治理基本形式的根本性变化。

良好的治理是公共管理研究的目标，萨拉蒙认为要达到这一目标仅仅关注单个的项目或者项目集合的实施是不够的，还要关注政府行动的工具类型，关注社会接入的“技术”(萨拉蒙，2008:19)。尤其是大量“第三方治理”实践使得公共管理的研究焦点应当从官僚制内部管理转向与外部其他社会部门的合作关系管理，需要把更多注意力放到公共行动的工具和技术上 (萨拉蒙，2008:19)。在某种意义上说，这是对政府治理工具的治理，它超越了具体操作层次的问题，而上升到了对操作工具的选择层面。

那么，根据什么选择政府治理工具呢?在官僚制、市场以及非营利组织这三组治理工具之间进行选择的逻辑根据是什么呢?要回答这些问题，就需要上升到理论的层面进行思考。

囿于概念工具的局限性，固有的福利国家理论、公共选择理论及志愿部门理论基本上达成了一个共识，即:市场会失灵，因此国家是必要的;政府也会失灵，因此市场化和有限政府是必要的;政府和市场都会失灵，因此志愿部门是必要的。这其实是在政府、市场和志愿部门三者之间进行非此即彼的选择。这种选择的逻辑是错误的，因为它把一种工具的适用性建立在其余两种工具不适用的基础之上，而非将其建立在自身适用的基础上。埃莉诺·奥斯特罗姆早就指出了这种错误，她说“说明了一个制度安排导致次优的绩效，并不等于说明了另外一个制度安排表现得更好”(Ostrom，E.，1998)。此外，以往的研究过多地关注了以霍布斯的利维坦和福利国家理论为代表的政府主义与以亚当·斯密和公共选择理论为代表的市场主义，对社会治理实践的关注很不够，直到出现埃莉诺·奥斯特罗姆基于划分物品理论对公共池塘资源 (CPR)自主治理的探索为止。因此，除了国家主义和市场主义外，还应当关注志愿主义，“不仅如此，除了这三种比较极端的制度安排之外，更常见的是三种制度安排之间的混合安排”(李文钊、蔡长昆，2012)。三种治理工具之间的混合安排直到最近的合作治理 (collaborative governance)才受到了关注。

同时，除了逻辑缺陷外，这种简单的“搭积木”式的思路并不符合复杂的社会治理实践。萨拉蒙通过调查发现，美国联邦政府越来越多地依赖大量的“第三方”——州、市、特区、银行、医院、制造商等实现目标，同时调查也显示即使排除医院和大学，美国整个国家的非营利人类服务组织最大的收入来源也根本不是私人捐赠，而是政府 (萨拉蒙，2008:67)。基于此，萨拉蒙指出了福利国家理论和志愿部门理论解释力的不足。他认为福利国家理论“强调了国家的扩张，并留下了一种政府在解决社会问题和提供服务中占据支配地位的印象，没有给生机勃勃的非营利部门留下概念上的空间”(萨拉蒙，2008:40)。同时，“现有的非营利部门理论也没有预计到志愿组织与国家的有效合作” (萨拉蒙，2008:40)。这种理论范式遭遇了危机，需要进行理论范式的创新。

为了有效地解释美国政府与非营利部门之间的合作关系，萨拉蒙提出了新的福利国家理论，即“第三方治理”理论和新的志愿部门理论，即“志愿失灵”理论。

“第三方治理”理论强调公共和私人机构之间大量的责任共担，以及公共和私人作用的大量混合。美国的治理实践中，政府把很大程度的裁量权交给了非政府或非联邦政府的伙伴。第三方治理，一方面扩大了政府在福利提供方面的作用，但又没有过度扩大政府的行政机构 (萨拉蒙，2008:44);另一方面，在公共服务的供给中，通过公共和私人部门的合作引入了类似于市场的竞争关系，这就在公共机构间形成了一种具有市场安排特性的公共经济。

同时，萨拉蒙认为应当把非营利组织作为政府与市场失灵之补充的传统观点颠倒过来。非营利组织不是政府和市场的补充，相反应当把政府看作是对因志愿部门或非营利部门的固有局限性导致的“志愿失灵”的补充 (萨拉蒙，2008:44)。因为，尽管非营利部门具有减少交易成本、塑造社会责任感及合法性等比较优势，但是也有许多固有局限，即萨拉蒙所谓的“志愿失灵”，具体表现为“慈善不足”、“慈善的特殊主义”、“慈善的家长式作风”及“慈善的业余主义”等 (萨拉蒙，2008:47)。这种观点客观地论述了志愿部门的局限。因而，理想的政策选择是根据具体的事物属性、产权结构、制度环境及社会资本等因素，在政府、市场和志愿部门及它们之间的各种组合模式间择优，从而形成发挥每种治理工具优势的互补性治理格局 (李文钊、蔡长昆，2012)。

(二)发现政府与非营利组织在公共服务供给中的互动实践

在理论的反思和修正之后，萨拉蒙通过实证调查展现了美国政府与非营利组织在公共服务供给中的互动实践。

美国联邦层面的政府已经越来越多地依赖“第三方”实现其职能，其间的互动关系紧密，人们将之称为“非营利联邦主义”。联邦政府不是非营利组织的替代者或竞争者，而是伙伴，为非营利组织的运作提供资金，鼓励非营利组织参与到新的领域中来，并经常在没有非营利组织的地方，帮助创造新的非营利机构 (萨拉蒙，2008:72)。具体来看，联邦政府有三种方式资助非营利组织，一是直接资助非营利组织，二是通过地方政府资助非营利组织，三是通过向个人发放凭单的形式资助非营利组织。据统计，1980财政年度中，联邦政府对非营利部门的资助达到了400亿美元以上，占非营利部门总收入的35%(萨拉蒙，2008:76)。

为了更深入地反映美国非营利组织的状况，萨拉蒙及其同事对美国东北部、南部、中西部和西部的16个地区进行了实证调查，数据进一步印证了上述观点，且发现了美国非营利组织具有如下特点:一是美国的非营利组织规模大，其作用等于或超过了地方政府;二是资源分配不均，绝大多数资源由少数的大型机构支配;三是非营利组织的活动和关注对象具有高度的多样性;四是非营利人类服务组织的最大收入来源是政府(萨拉蒙，2008:67)。

萨拉蒙的调查显示，美国政府支出最高的地区，也是非营利部门最发达的地区，反之亦然。从领域来看，美国政府的支出主要用于卫生和收入援助，这两项共占资助总额的85%，其中前者占60%，后者占25%(萨拉蒙，2008:81)。除资助之外，州和地方政府更重要的作用是管理，即做出服务的决策和监督，据估计，大约80%的政府社会福利支出是由州和地方政府管理的，他们负责做出决策，决定这些服务如何提供，由谁提供等 (萨拉蒙，2008:83)。

(三)评估政府与社会组织互动的效果和影响

政府与非营利部门的合作有着积极的影响，但也备受争议，有人担心合作会破坏非营利组织的独立性，导致其官僚化，扭曲其使命，偏离对穷人的关注等。萨拉蒙在本书的第三部分用实证分析显示，这些担忧是多余的。萨拉蒙调查显示，在1981年，主要为穷人服务的机构中，平均57%的收入来自政府，而没有穷人服务对象的机构，只有29%的收入来自政府 (萨拉蒙，2008:137)。这说明正是由于政府的资助，非营利组织才更多地关注穷人，而非相反。相较于伙伴关系的收益而言，这些威胁并不显著。因为这种伙伴关系把政府突出的征税能力和民主决策程序，与志愿部门的更小规模、更个性化的服务提供能力结合起来了。

既然政府是非营利服务机构收入的主要来源，那么政府紧缩性改革是否威胁到非营利机构的发展呢?萨拉蒙评估了里根政府的紧缩性改革对非营利组织的影响。里根政府强调私人的主动行为作为应对问题的新方法。但其削减支出及税收等紧缩性政策却对非营利组织的发展产生了威胁，而没有达到最初设想的为非营利组织发展创造更多机会的目标。因为非营利组织收入的很大一部分来源于政府资助，减税也导致了较低的捐献倾向。据萨拉蒙统计，1985财政年度联邦政府对非营利性社会服务组织的资助力度比1980财政年度下降64%;对社区发展组织的资助下降65%;对教育和研究组织的资助下降35% (Salamon＆Abramson，1982)。1982～1986年，相对于1980年的支出水平而言，非营利组织失去了总额约230亿美元的联邦资助 (萨拉蒙，2008:208)。同时，里根政府的大量改革，例如撤销社区服务局等措施也破坏了政府与志愿部门的关系 (萨拉蒙，2008:166)。然而，出人意料的是，虽然政府的资助大幅度减少了，但剔除通货膨胀后，非营利组织的收入实际上非但没有减少，反而增加了0.5%，这些收入主要来自服务收费。也就是说政府资助的减少迫使非营利部门转向了商业化。因而，萨拉蒙指出，诸多强有力的因素正让志愿部门偏离作为公共服务伙伴的角色，而在更大程度上被整合到私有的市场经济中去了 (萨拉蒙，2008:216)。这正是未来政府政策需要关注的问题之一。

二 贡献与局限

作为代表性著作，该书是萨拉蒙十二年来关于美国非营利部门的范围和结构以及政府与非营利组织关系所做的工作集成。该著作在诸多方面都有独特的贡献。

第一，率先对非营利组织与政府的互动关系进行了探讨，开辟了一块新的研究领域。长期以来，左派和右派强调的是政府与非营利组织之间的紧张关系，忽略了实践中复杂的合作关系。萨拉蒙的研究突破了既有的思维定式，超越了左右纷争，突破了传统福利国家理论和志愿部门理论的局限性，还原了现实中的政府和非营利组织间的关系。用他本人的话来说，“本来是对被长期忽略领域的初步探讨，因此而成为一个重要的发现历程，揭示了一个规模庞大、异常复杂的隐藏的次大陆，发现了政府与非营利组织关系的茂盛丛林，并对有关美国非营利部门的范围和本质以及美国福利国家性质的流行观念形成了挑战” (萨拉蒙，2008:3)。

第二，萨拉蒙以高超的洞察力提出了“第三方治理”和“志愿失灵”理论，实现了非营利组织理论的范式转换。传统的观点认为非营利组织是对政府失灵和市场失灵的补充，而萨拉蒙则反弹琵琶，认为非营利部门有着独特的优势，它不是政府和市场失灵的补充。非营利组织应当成为解决问题的优先选项，只有当志愿失灵时，政府才可以介入。这其实也就是要坚持政府在公共服务领域的辅助原则。

第三，系统地刻画了美国政府与非营利组织互动合作的实践。由于理论的偏见及概念的缺乏，美国学界忽视了政府与非营利组织互动合作的丰富实践。萨拉蒙的研究向来以实证分析见长，这一点在本书中也得到了很好的体现，他系统地搜集了美国政府与非营利组织合作的数据，从财政支出和非营利组织的收入来源的统计分析中展现了二者间的互动合作关系。为了更为系统透彻地分析地方层面政府与非营利组织的合作关系，萨拉蒙专门设计问卷对7000家机构进行了调查，并将数据的统计与理论的阐述有机结合。我们看到该书中几乎每一个观点、结论的得出都有坚实的实证数据支撑。正是基于这些数据，萨拉蒙从财务关系、领域分布、州和地方比较、政府支持的数量和程度、政府资助的形式、地区间差异、服务对象的差异等多角度、全方位地展现了政府与非营利组织间的合作关系。

第四，系统地展现了理论实证研究的典范。虽然是一本论文集，但是该书在研究方法方面堪称典范，系统地呈现了从经验现象中提出问题、建立理论假设、进行经验调查、理论检验和建构的全过程 (萨拉蒙，2008)。

诚然，《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》是大师的一部巨著，为学界奉献了一块无与伦比的智慧美玉，并启迪思想。然而，该著作毕竟是一部论文集，白璧微瑕，一些细节性的地方有美中不足之嫌，值得思索。

第一，新理论与既有理论对话不足。萨拉蒙有着敏锐的视角和巨大的理论勇气，创造性地提出了“第三方治理”理论和“志愿失灵”理论，革新了政府、市场和非营利组织构成的公共治理格局。但严格地讲，萨拉蒙是在对福利国家理论和志愿部门理论反思的基础上提出了新理论，他对“第三方治理”等新理论的逻辑基础论述不够扎实，他只是简单地指出了当把福利国家理论应用到美国时主要的问题是，它没有把政府作为资金提供者和监管者的作用及政府作为服务提供者的作用区分开来(萨拉蒙，2008:43)。其实政府与非营利组织在公共服务供给中的角色功能划分是探讨“第三方治理”等新理论的逻辑基础，公共服务产业流程、提供与生产的区分及政府、市场及社会组织功能角色选择在公共经济治理理论中得到了系统而深入的探讨 (Ostrom，V.＆Ostorm，E.，1971;Oakerson，1999)，而萨拉蒙在这一点上却没有深入展开，只是点到为止。如果能与既有理论联系起来，其理论创新将会更加丰满。

第二，对政府与非营利组织合作治理的理论缺乏深入的探讨。萨拉蒙指出，志愿部门的弱点正好是政府的长处，反之亦然。但是，缺乏对政府与非营利组织在公共服务供给过程中优缺点的进一步深入分析，并在理论上探讨如何实现优势互补。虽然，他在第八章指出了非营利部门具有灵活性、较小的运作规模以及更有能力避免零碎方法等优势，也指出了政府在公平、多样性及财政方面的优势，但是缺乏对他们之间互动合作的理论透析。其根源可能是萨拉蒙并没有系统地分析公共服务供给过程的环节，而只是笼统地将其作为一个过程。这一点又和理论对话不充分有关系。

第三，个别观点的证明力度不够。虽然整体来看，本书展现了萨拉蒙严谨的实证研究路径及其调查和数据分析的深厚功力，但仔细阅读我们不难发现，尽管其大多数观点都和数据统计分析进行了完美的结合，但仍有个别观点的验证没有强有力的数据支撑。例如，对非营利机构的独立性、卖方主义、机构管理和官僚化等怀疑性观点的证伪，主要采用的是已有研究观点荟萃的方法，论证略显乏力。

第四，将地方政府纳入“第三方治理”有待商榷。萨拉蒙在论述第三方治理的兴起与公共行动方式的转变时，提到“在这个过程中，联邦政府管理事务的方式也发生了重大转变——从直接转向间接或‘第三方治理’，从联邦政府自己管理项目转向越来越多地依赖大量的‘第三方’——州、市、特区、银行、医院、制造商等——实现其目标”(萨拉蒙，2008:19)。将州、市和特区等政府单位作为“第三方”与我们所理解的作为第三方的非营利组织等并列有失严谨性。

三 经验借鉴与政策启示

尽管具体国情不同，但大道相通。萨拉蒙对政府与非营利组织合作互动的理论和实践分析对于中国公共管理研究和实践具有丰富的启示。尤其是在新一轮政府机构改革和转变职能的关键时刻，重读萨拉蒙的这部重要著作，我们发现其研究结论和诸多观点对于中国的改革议题，例如如何处理好政府与市场、政府与社会的关系等都具有重要的政策启示。

第一，中国的公共管理研究需要重视合作治理这个主题。时至今日，官僚制垄断公共服务供给的局面已经一去不复返了，公共服务的市场化和社会化已大势所趋。政府向社会组织购买服务等民营化和社会化活动正在如火如荼地进行着。在这些情况下，“那些关于如何让公共机构组织和运转起来、如何激励和监督公共雇员的知识，已经不再适用了”(萨拉蒙，2008:22)。因为在政府大量依赖市场组织和社会组织生产公共服务的时代，政府的治理面临着与科层制时期完全不同的环境、对象和事项。新的时代需要新的理论，因此，公共管理的研究应当聚焦于政府对合作关系的治理，系统地研究政府在合作治理中如何充分激励各方发挥优势，形成互补性的格局，致力于公共服务绩效的提升以及如何在诸多的治理工具间进行有效的选择等问题。

第二，中国的公共管理研究以更加积极的视角审视非营利组织与政府的互动关系。萨拉蒙的研究告诉我们，政府与非营利组织之间不是一种矛盾和冲突的关系，而是合作伙伴关系，它们有各自的优势和缺陷，可以实现互补。同时萨拉蒙也向我们系统地展示了美国的经验，在非营利组织参与大量的公共服务供给过程中，政府的财政支出的相当部分通过各种方式进入到了非营利组织之中。因此，我们要超越政府与非营利组织两立的定式思维，以更加积极的态度看待非营利组织在社会中的作用，而没有必要总是害怕非营利组织的发展会威胁到政府功能的发挥。令人欣慰的是，新一轮《国务院机构改革和职能转变方案》提出的一个核心观点就是:市场能管的交给市场，政府不要管;社会组织能管的交给社会组织，政府不要干预。该方案提出重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。我们要积极落实方案的精神，鼓励和支持更多的非营利组织参与到公共服务供给中来。

第三，政府应向非营利组织转移职能，在实现基本公共服务均等化和服务型政府建设中精简机构。一方面，建设服务型政府、实现基本公共服务均等化、不断改善民生等都是当前和今后一段时期内政府工作的重点。另一方面，新一轮《国务院机构改革和职能转变方案》又把机构精简和转变职能作为基本原则。如何在转变职能、精简机构的同时，实现基本公共服务均等化，建设服务型政府和改善民生，是摆在我们面前的一大挑战。因为要承担更多的服务职能，就面临着机构膨胀的趋势;要精简机构，就面临着服务职能由谁落实的问题。如何兼顾更多的公共服务和更精简的政府机构貌似是个两难的选择。萨拉蒙提出的“第三方治理”是解决这一悖论的良药，通过向非营利组织等第三方转移更多的公共服务职能，可以在实现服务绩效提升的同时，防止政府机构膨胀。因此，要超越“做更多的事情就需要更多的权力、人员编制和预算”等官僚体制的惯性思维，就需要更多地向第三方转移职能。把政府的职能定位于决策、筹资、签订合同、绩效评估以及解决冲突等方面，而把公共服务的专业技术性和复杂多样的生产活动交给各级各类的非营利组织去承担。这样，就可以实现更好的服务和更精简的机构的双重目标。

第四，政府不仅要给予非营利组织宽松的发展环境，还要通过购买服务等多种方式资助非营利组织积极参与公共服务供给。萨拉蒙在《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》中探讨了里根政府的紧缩改革对非营利组织发展及其服务对象的影响，发现当政府减少对非营利组织的资助时，非营利组织更商业化了，更少地关注穷人。这是美国政府与非营利组织合作实践的一个教训。因此，中国政府不仅仅要改革双重管理体制，积极培育、引导和支持非营利组织的发展，而且要通过将购买服务、招投标以及各种凭单制等方式把非营利组织纳入公共服务供给的过程中来，并将其制度化，防止非营利组织的过度商业化，避免重蹈美国的覆辙。

李文钊、蔡长昆 (2012):《政治制度结构、社会资本与公共治理制度选择》，《管理世界》，(8)。

〔美〕莱斯特·M.萨拉蒙 (2008):《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，商务印书馆。

Ostrom，E.(1998)，“The Comparative Study of Public Economies”，42 The American Economist，pp.3-17.

Ostrom，E.＆Ostrom，V.(1971)，“Public choice:A different approach to the study of public Administration”，31Public Administration Review.

Oakerson，R.J.(1999)，Governing Local Public Economies:Creating the Civic Metropolis，Oakland，Calif.:ICS Press.

Salamon，L.M. ＆ Abramson，A.J.(1982)，The Federal Budget and the Nonprofit Sector，Washington，D.C.:Urban Institute.