做社会治理和社会善治的先行者——以云南省创新社会治理体制的实践为例

何增科

20世纪90年代以来，治理和善治的概念在国际社会逐渐流行起来。在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会的定义更具代表性。其定义为:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其事务的诸多方式的总和。它有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。与政府行政管理和工商企业管理不同，治理的概念及其特征尤其适用于社会管理。社会管理的主体是多元的，包括公共部门、私人经济部门和第三部门在内的各种公私机构和个人都能在规范行为、提供服务、组织协调等方面发挥作用;社会管理是一种过程，是对社会组织、社会事务和社会生活进行规范、协调和服务的过程;社会管理不能等同于社会控制或监控社会，解决社会问题、化解社会矛盾离不开法律规制，但更离不开平等沟通、协商对话、协调、引导、优质服务等柔性办法，没有协调和服务做基础，单纯的规范行为很难奏效，社会管理需要多种方式的综合运用;社会管理是多元行为主体力求通过持续的互动合作维持正常交往的一种过程而不是一整套规则的简单叠加。正因为社会管理尤其需要治理理念的指导，社会管理尤其契合治理的特征，所以学者们更愿意把以治理理念为指导的社会管理称为社会治理。社会治理是在一个既定的空间范围内由多元行动者运用各自权威对社会组织、社会事务和社会生活进行规范、协调和服务的过程，其目的是满足社会需求，维持社会秩序。

社会治理和时下所流行的政府社会管理概念有着重大的区别。社会管理的主体相对来说单一，主要是指各级党委和政府及其职能部门。而社会治理的主体则是多元的，党政机关、企事业单位、社会组织、公民都是社会治理的重要行动主体。政府社会管理的主要内容是政府管理社会，一些地方和部门甚至将政府管理社会理解为防范管控社会，这种防控要横向到边、纵向到底，编织一张严密的防控之网将社会一网打尽，使其一览无余。一些地方和部门将政府社会管理理解为政府对社会组织和社会成员通过政治动员和行政命令方式达到管理的目的，对方只有服从和配合的义务而缺少应有的权利。社会治理则强调多元主体通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理。社会治理更强调多元主体之间的协商协调的持续互动过程，反对单纯的命令和控制，倡导政府社会管理的透明化、法治化和利益相关方参与社会政策决策。社会治理倡导社会自治，倡导参与式治理。社会治理强调尊重社会成员的社会政治权利，主张激发社会成员的权能，使社会成员在社会治理过程中拥有发言权和影响力。社会管理包含社会服务的内容，但社会成员在政府提供的社会公共服务中更多的是作为社会服务的对象被动地接受服务而没有更多的选择权。社会治理倡导社会成员主动表达需求，自主提出所需要的服务项目，政府则对项目的实施提供资助，社会组织自主组织实施服务项目并接受资助方的评估。社会成员和社会组织不再是单纯享受社会服务的被动对象，而是需求的表达者、项目的选择者和服务的供给者。

社会善治是对良好的或理想的社会治理状态的描述。社会善治是国家和社会在社会生活领域的合作管理，其目的是实现社会公共利益最大化。将善治的基本要素应用于社会治理领域，结合社会治理的具体内容，可以推演出社会善治的基本要素。社会善治的基本要素应当包括:透明、参与、法治、回应、效率、包容、公平、信任、和谐、安全。透明是指有关社会治理过程和结果的信息的公开性和可及性。参与是指各利益相关方或其代表有机会、有渠道就社会事务决策表达意见并受到充分尊重。法治是指参与社会治理各方具有强烈的规则意识并严格依照法律行事。回应是指政府对公民所提出的利益诉求及时给予答复并积极加以满足。效率是指政府能及时高效地提供社会成员所需要的公共服务。包容是指社会政策决策及日常管理中，社会各个阶层特别是边缘困难弱势群体的利益和要求得到充分的考虑。公平是指社会成员在向上的社会流动和社会福利的分配上享有平等的机会和权利。信任是指社会成员彼此之间消除了猜疑和隔阂能够相互信任对方。和谐是指人际关系中消除了冷漠、敌对和冲突彼此相处融洽、相互合作。安全是指社会成员的人身和生命财产免受外部环境的威胁和侵害，基本生存需求得到保障。社会善治为衡量社会治理状况提供了标尺，为提升社会治理质量指明了努力的方向。

从社会管理走向社会治理和社会善治，代表着社会管理的发展方向，也是实现国家与社会的良性互动与合作共赢的必由之路。党的十八大号召加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，这是实现从社会管理走向社会治理和社会善治的根本途径。20世纪90年代以来，云南省在培育发展社会组织、促进各类社会组织集聚发展方面就一直走在西部地区乃至全国的前列，取得了令人瞩目的成就。近年来，云南省委省政府领导在社会管理创新方面锐意进取，先后通过了《政府向社会组织购买服务暂行办法》、 《公益慈善事业促进条例》和《关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》等一系列重要的地方性法规。这些法规的颁布和实施有助于社会组织获得自身发展所必需的活动空间、资源保障、权利保障和能力提升，有助于社会组织和社会组织成员参与提供社会公共服务和参与地方层级的社会政策决策，有助于政府和社会组织在社会生活领域的职能互补与合作管理从而形成一种伙伴关系。云南在社会管理体制改革创新方面的这些积极探索使我们有理由相信，云南正在努力做社会治理和社会善治的先行者，云南社会各界都将成为社会治理和社会善治的受益者和支持者。

同时，笔者就云南社会组织的健康发展提四点建议。第一，政府和社会组织应该努力构建平等合作伙伴关系。如何解决政府向社会组织购买服务的问题关系到能否建立平等的合作伙伴关系。如果由各个党政机关根据各自的需要提出购买服务清单，并且由它们分别向社会组织购买，最后的结果是什么?很有可能最终形成党政机关、群团组织和事业单位分头去办社会组织，并且使这些社会组织成为自己的下属机构，最后它们有可能力争成为事业单位。笔者认为这种趋势需要警惕。因此正确的做法应该是政府作为一个整体通过基金会向社会组织购买服务，而不是由有关部门各自直接向社会组织购买服务。为此政府可以成立基金会等社会服务支持机构，后者在政府和社会组织之间发挥防火墙的作用，否则直接购买会产生腐败的问题，可能会产生很多的利益冲突和利益输送问题。基金会要发挥好审核项目的作用，相关职能部门比如教育部门负责对服务态度、服务质量进行监管、接受投诉、进行查处，同时要建立独立的评估机构。基金会、有关职能部门、评估机构，应各司其职，分工合作。第二，在慈善公益行业层面，迫切需要明确公益社团法人、公益财团法人、公益企业法人等各自的法律地位、法律权利及义务，对它们依法分类管理。第三，要疏通社会组织参与社会政策决策的渠道，云南省的条例里已专门有这一项规定，希望能够得到落实。第四，目前事业单位分为官办事业单位和民办事业单位。无论是官办事业单位还是民办事业单位，都是公益性的社会服务组织，为什么要分开管理呢?分成两种组织形式呢?目前有官办的福利企业，也有民间的公益企业，无论是官办的福利企业还是民间的公益企业，它们都是社会公益企业，性质是相同的。未来能不能再往前走一步，为官办的福利企业和民间的公益企业创造出平等竞争的法律政策环境，使它们享受同等的待遇，这对于社会企业的健康发展显得尤为重要。