基层治理的现实困境与创新途径

陈燕红

一、基层治理的重要意义

基层治理，简单地说就是“对基层的治理”，它是中国地方治理的基础。[1]基层治理，既是国家实现政治统治与社会管理的目标需要，也是基层社会充满活力与持续发展的根本保障。

（一）基层治理事关国家的长治久安

基层治理是国家治理的基石，一个社会的发展，最终落脚点是人，一个国家的治理，根本立足点在基层。当前，我国基层社会在经历了百余年现代化历程和30多年改革开放后，正经历着剧烈而深刻的变化，改革的普遍增益性在降低，人民群众对改革成果的分享预期在提高，统筹协调好各方利益的难度加大。现实表明：基层矛盾如果不能化解在基层，基层治理如果不能充分发挥作用，就有可能导致群体性事件，影响和谐社会的构建和基层政权的稳定，进而影响国家的长治久安。

（二）基层治理事关党的执政合法性

中国共产党执政具有“历史的合法性”，但一个政党能否长期执政，仅靠“历史合法性”是不够的，还必须看它执政的理念、制度、方式、效果，看它是不是能够长期得到人民的认可、拥护和支持，这就是人们常说的“人心向背”。[2]而基层治理，基层干部处于社会治理的最前沿，直接面对群众，实质担当了党和政府的形象代言人，其能力和作风，直接影响着当地群众对执政党的评价，影响着民众对执政党的认同，也影响着民众对政权的支持。因此，基层治理事关党的执政合法性。

（三）基层治理事关民众的民主能力和水平

实行基层民主，群众的事情由群众自己依法去办，让每个公民依法直接对自己身边的经济、政治、文化和社会生活等各项事务行使着参与、管理和监督的权利，这样既能减轻政府治理的负担，减少整个体制运行的成本，更有利于群众在充分而真实的享受当家做主权利的同时，培养和提高他们民主参与的精神以及自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力，进而有助于培养人民群众通过合法渠道表达利益诉求，协调相互关系，增强协商意识，提升民主能力和水平。

（四）基层治理事关民主政治的稳步发展

有效和良好的治理与民主密切相关。没有民主发展，持续的稳定难以实现。党的十六大报告将基层民主提到前所未有的高度，指出“扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作。”十七大报告将基层群众自治制度提升为中国特色社会主义四项政治制度之一，并提出“必须将基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”十八大报告提出“要完善基层民主制度”，“实现政府管理和基层民主有机结合。”十八届三中全会也明确提出“发展基层民主”，要“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职问责等机制。”综观近几年我国基层民主发展的重要特点和成果，一条很清晰的脉络就是将基层民主发展寓于治理之中，在推进和实现社会的有效治理中获得其特有的意义和价值，这个价值和意义就是基层民主发展越来越治理化的特征。因此，基层治理离不开与基层民主的良性互动，基层治理必将推动基层民主政治的发展，进而推动整个国家民主政治的稳步发展。

二、基层治理面临的现实困境

改革开放30多年来，我国经济快速发展，但政治建设、社会建设等还相对滞后，存在许多问题，尤其在基层，问题更为突出，我国基层治理面临现实困境。

（一）基层社会矛盾增多，治理难度加大

伴随着城乡各项改革的深化，利益主体和利益诉求愈发多元化。但在个体的利益诉求不断增强时，却存在公众参与的无序与集体行动的困难；在居民具有强烈的利益表达愿望与诉求时，却存在信息渠道的不畅和信息失真，结果产生治理真空。当多元化的利益诉求不能通过有效的、体制内的渠道进行反馈和排解的时候，民众往往选择非常态的、体制外的渠道和手段来维护自己的利益。这些行为对现有的治理秩序与社会稳定构成威胁，使基层治理面临着严峻考验。

（二）社会结构变化剧烈，治理难度加大

改革开放以来城乡社会结构发生巨大变化，开放性增强，流动性加快。就目前城乡居委会和村委会选举而言，首要问题就是缺乏稳定的参与人群，城乡社区不同程度上存在的社区“空壳化”现象，即边缘人口居留在社区内，核心人群长期游离在外，使得通过城乡社区选举建立起的自治“权威”既缺乏威权，又缺乏效力。人口的大规模流动，不仅造成村庄中的精英外流导致村干部素质的低下，不能办好村庄事务，而且降低了人们的文化关联，从而使村庄（社区）的内聚力下降，难以共同做事。

（三）基层政府信任危机，治理难度加大

基层政府的最基本工作就是基层社会管理和服务，它能够引导民众的价值选择、是非判断标准和社会行为规范，但是这些功能的发挥仰赖基层政府的公信力。当前我国政治生态存在的显著问题是“上有政策，下有对策”，基层政府信任危机不断扩大化、深刻化，暴力抗争事件呈现出较强的趋势。基层干群之间的不信任，不仅会令干群关系趋于紧张，更可能促使部分群众逐渐把对个别基层干部的不满，上升为对基层一级政权的不满，导致基层治理陷入“信任困境”，加大了治理难度。

（四）基层政府公权力失范，治理难度加大

公权力失范会加剧党群矛盾和官民矛盾。一方面，政府管了过多的事情，承担了过多的责任，把矛盾集中到自己身上；另一方面，党政机关、司法机关、公共机构和干部自身存在的问题，如形形色色的官僚主义、执法不公、行政不当、为政不廉、假公济私、乱作决策、奢侈浪费等不良作风和腐败行为，这些损害老百姓利益的行为，加重了党群矛盾、官民矛盾，使得本来已经尖锐的矛盾更加尖锐，已经影响到了基层政权的有效运作，加大了基层治理的难度。

三、完善基层治理与创新的对策

（一）创新参与方式，实现协商治理

十八大明确提出要“健全社会主义协商民主制度”，尤其提到要“积极开展基层民主协商”，十八届三中全会也明确提出“推进协商民主广泛多层制度化发展。”从基层治理来看，基层民主协商蕴含丰富的价值：

一是基层民主协商可提高决策的科学性。决策是现代政治生活中的核心环节，科学民主的决策，能够有效克服经验决策所带来的不足和负面影响。十八届三中全会提出“坚持协商于决策之前和决策实施之中。”当前，随着我国自治类型的扩大和自治水平的提高，基层协商民主在尊重不同利益群体的各种诉求中，有利于形成更为广泛的共识，获得更为广泛的认同，从而保证政策实施过程更为顺利；有利于促进决策程序更加规范，决策过程更加民主，决策结果更加科学，有效地防止或消除了决策的随意性、短期性、盲目性。

二是基层民主协商可统筹兼顾各方利益。基层民主协商承认利益多元化，是基于各种不同的利益诉求，各行为主体之间展开积极的沟通、协商和对话，各行为主体在公共协商的过程中，积极维护着自身的各种利益诉求。其过程，实际上就是各行为主体的“利益场”，这有利于鼓励各利益主体自由表达，在沟通交流中，可兼顾到各方利益，从而实现公共利益。

三是基层民主协商可预防治理中的真空。现阶段，基层治理具有浓厚的权力“三元混合结构”：政党组织、政府和村（居）委员会或社区自治组织三者权力相互交织在一起。三者共存有客观性，也符合我国政治生活需要。但它们之间缺乏有效的互动：公共管理者在自上而下的“压力型政府体制”下，事无巨细地承担着管理的任务，而另一端则是基层群众的需求在既定的政治框架下，不仅难以满足，而且无法行之有效地表达。在这种情况下，治理的真空也就随之出现，社会矛盾一触即发。而协商民主，可以充分调动社区的各类行为主体，以对话与协商为平台，理性交流和沟通，以求达成共识，从而增强治理的有效性。

（二）改革治理结构，实现科学治理

一要提高基层治理结构的开放度。要搭建平台，让党政机关、企事业单位在参与所在地的基层治理过程中，建立干部挂职或兼职制度，加强农村基层党组织建设；要鼓励和支持社会组织的发展，让它们承担起基层公共服务的职能；要加强工会、妇联、行业协会、学会等人民团体和社会组织的建设，发挥其作为政府与人民群众之间的桥梁作用。

二要加强基层治理的协调性。基层治理是多部门参与的，很容易形成各自为政，所以在城市管理、社会综合治理方面可遵循“大部门制”原则，将涉及部门协调在一起，提高治理的效果。

（三）密切党群关系，实现有效治理

近年来，一些发生在基层的群体性事件反映出干群关系的紧张状态，叩问着党的执政理念，影响着党的执政之基，党中央多次指出“党执政后最大的危险是脱离群众”，这表明了我们党的自觉和警醒。

一是要强化基层领导干部的宗旨教育。基层是改革发展的主战场，是保持稳定的第一线，是服务群众的最前沿。基层干部要牢固树立服务意识，相信群众，依靠群众，始终把人民放在心中最高位置，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力让人民过上更好生活，以此获得群众的最大信任。

二要加强制度建设。当前，要通过建立更加规范群众利益协调制度、诉求表达制度、矛盾调处制度、责任追究制度等，还要重点落实十八大提出的“干部直接联系群众制度”，不断增强做群众工作的针对性、有效性和时效性。要制定更加科学的群众考核评价制度，实行更加有效的群众问责和监督制度，促使党员干部将心放在为民谋利上。要增强制度建设的可操作性，减少制度执行的自由裁量空间，真正使联系群众各项工作落到实处。

三要创新工作方法。党的十八大明确提出了“打造基层服务型党组织”，就是要以服务群众、做群众工作为主要任务，就是要从群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，心系民生，解决民众最现实的利益问题；就是要把工作重心转移到强化服务上来，做到寓领导和管理于服务中，加快由行政型向服务型、封闭型向开放型、家长型向民主型转变，通过提升服务能力来提高党在基层的执政能力；就是要推动基层党组织在植根群众、服务群众中增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，探索党的先进性和纯洁性建设的新路径，赢得广大基层群众的拥护和支持。

[1]钱玉英.城镇化背景下的基层治理:中国的问题与出路[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2008(5).

[2]钟其.“县域善治”:基层社会管理创新的理想模式[J].浙江学刊,2012(1).