农村土地征收增值收益分配失衡的制度性障碍分析

彭小霞

一、引言

随着我国的工业化和城市化的迅速推进，大量的农业用地通过征收转为非农业用地，而土地作为农民最基本的生存资料，土地被征收对农民就意味着失去最根本的生活来源，在我国城乡社会保障体系一体化尚未建立起来之前，失地农民必然期望提高土地补偿金额来满足日后的生计。然而，在土地征收实践中，作为弱势群体的农民无法对抗有着强大公权力的地方政府和雄厚经济实力的开发商，其合法权益经常被侵犯。“有资料显示，在当前的土地增值分配格局中，基层的村级组织大概能够获得25%左右，地方政府能够获得25%左右，企业能够获得45%左右，而土地的原使用权所有者则仅仅占到5%～10% 左右。”我国现行农村土地增值收益在不同利益主体之间这种不公平的分配机制所带来的弊端是，一方面它刺激了地方政府进行大规模农村土地流转和农地非农化征收的热情，导致了耕地资源的过度非农化和建设用地配置效率低下，直接影响到国家的粮食安全和经济增长方式的转变；另一方面随着农民权利意识的增长，受到不公正补偿的失地农民经常通过选择与政府、开发商激烈的对抗方式来维权，有些地方甚至演变成群体性冲突，影响了农村社会的稳定和整个社会的和谐发展。党的十八大报告提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。《中央2013年1号文件有关宅基地、承包地、土地征收的规定》提出：依法征收农民集体所有土地，提高农民在土地增值收益中的分配比例。因此，在建设和谐社会和实现中国梦的时代背景下，通过分析我国农村土地增值收益分配失衡的现状及存在的问题，探寻现象背后深层次的制度性障碍，不仅对于保障失地农民权益，让农民分享工业化、城市化的成果具有重要的现实意义，而且也为我国农村土地增值收益分配政策的制定提供重要的理论支撑。

二、农村土地征收增值收益分配利益失衡的现状

1.农民被排除在增值收益分配之外

土地征收中的增值收益是社会政治、经济、文化等诸多因素综合作用的结果，狭义土地增值收益来源主要包括土地自然增值、土地投资增值和土地用途转变的增值。广义上的土地增值收益来源除包括前三者外，还包括征地补偿费用以及征地补偿费用偏低引起的增值和土地价格扭曲引起的增值。如果从狭义的角度理解，农民并不享受土地增值收益。这是因为我国《土地管理法》第47条规定：征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。根据《土地管理法》的规定，土地征收按照土地原有的用途进行补偿，没有包括土地被征收后因投资、改变用途等产生的增值收益，所以农民是被排除在土地征收增值收益分配之外的。并且按照现行《土地管理法》的规定，政府按照“农地年产值”法的标准来确定补偿价格，被征收土地的补偿标准过低，完全不能弥补失地农民因为被征地而在就业、住房、医疗、养老以及子女教育等方面遭受的损失和不便，这对农民是不公平的低价掠夺。然而，失地农民在遭遇低价剥夺的同时，地方政府将低价征收来的土地按照土地建设用途来确定价格进行出让，这种低价买进高价卖出的行为为地方政府创造了巨大的牟利空间。即使地方政府为吸引投资实施降低土地出让金等优惠政策，这些优惠性的政策在使某些企业获取暴利的同时也给政府机构寻租创造了机会。所以，无论政府是低价还是高价出让土地，政府都是土地增值利益的获得者，而这些土地增值利益恰恰是建立在失地农民应该得到弥补而没有被弥补的损失之上的。

2.土地开发商攫取一部分增值收益

随着市场经济体制的建立，城市建设和土地开发的主体开始由计划经济时代单纯的国家开始向私人和企业等多元主体转化。按照我国宪法和相关法律的规定，城市土地属于国家所有，农村土地属于农村集体所有，农村土地要先通过政府征收转化为国家所有才能在市场上进行流通，随着城市土地利用的紧张，许多开发商开始转向农村土地，这就需要先通过政府征收将农村土地转化为国有，通过缴纳土地出让金从政府手中获得土地使用权，再通过土地开发获得包含土地增值收益的利润。由于转型期地方政府受GDP至上的政绩观的影响，地方政府为推动本地经济的发展，制定大量吸引开发商投资的优惠政策。一些地方政府为了促进经济增长、突出政绩，便急功近利，以极低的价格将土地出让给开发商或者通过先征后返、财政补贴等形式变相减免土地出让收入，导致国家财政的损失。而开发商在获得土地后并不进行开发和竣工，而是通过“囤地”的方式，等待政府的基础设施建设到位、周边地价和房价上涨后有选择地进行开发，导致土地资源的大量浪费。这样在成本不变的情况下，开发商就获得了因基础设施完善和城市经济增长带来的土地增值收益或者说超额利润，而政府在其中只获取极少的土地增值税。因此，本该属于土地出让金的一部分增值收益却成为了用地者的超额利润，使他们无偿地占有了土地征收的增值收益。

3.地方政府垄断大部分增值收益

政府获取的土地增值收益主要是土地出让金，当然还需要扣除征地和拆迁的补偿、税费等相关费用后的余额才是政府在土地征收过程中最终获得的增值收益。据学者黄朝明统计，地方政府所获取的土地出让金中，耕地开垦费大概占6%，耕地占用税所占比例为1.5%-2.38%，征地管理费占0.32%-3.53%，土地开发费占4%，土地补偿款仅占出让金的10%及其他占0-4.82%。通过比较，看出地方政府获取了土地出让金的75%左右，而付给农民的土地补偿仅占10%，地方政府垄断了大部分的土地增值收益。不仅如此，随着土地征收规模越来越大，土地出让金的数量也在日益扩大。2010年1月7日，中国指数研究院推出《2009年中国土地出让金年终大盘点》，据监测数据显示，2009年中国土地出让金总金额达15000亿元。2009年，中国70个大中城市土地出让金共计10836亿元，同比2008年增加40%，同比的2002年增加490%。政府能获得巨额的增值收益来源于政府对土地征收权和土地出让权的双重垄断。土地征收权的垄断使政府能直接把土地用途转变产生的增值合法的占为己有，而土地供应的垄断使政府能够在低价征地、高价转让中获取巨额利润。土地出让在增加地方财政收入上的作用是其他行业无法比拟的且简单易行，因而各级政府在GDP目标的盲目误导下，许多地方政府将其作为“第二财政”，甚至以此来突显政绩。

三、农村土地征收增值收益分配利益失衡的制度性障碍

1.分税制的财政体制使地方政府依赖土地财政

1994年中央实行分税制改革后，中央集中了大量的财权，中央财政紧张的局面得以缓解，然而情形相反的是地方的财政收入在不断减少的同时，事权却进一步扩张。事权的行使需要财权为后盾，而事权大于财权的结果更加剧了地方政府的财政压力。而原本依赖中央政府的转移支付，因为其计算基数方法是以维持地方既得利益的原则来实施，缺乏科学性和区分性，对经济发达地区和落后地区的转移支付存在很大差异，会造成地区发展的更加失衡。为缓解财政压力，地方政府必然会寻求新的财政收入来源，土地作为地方政府可以自由支配的且能带来高额回报的经济资源，成为地方政府提高财政收入的首选。地方政府通过如下四种方式违规获取土地收益：首先，获取高额的土地出让金。地方政府运用自己制定的政策、法律规范通过极低的价格征收农民土地，其目的是降低土地出让的成本。据调查，农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1/10，而农地出让价格又大概是农地市场价格的1/5。通过低价征地、高价出售，地方政府赚取了数目庞大的土地出让金。有资料显示，2001年全国土地出让收入仅为1295.89亿元，占地方本级财政收入的比重仅为16.6%，而到了2007年全国土地出让收入已达11947.95亿元，比重已提高到50.7%。在很多地方，尝到甜头的地方政府甚至依赖土地出让金作为本地支柱性财政来源。其次，收取城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税等税收。根据1994年分税制的规定，城市扩张、土地占用以及房地产开发所带来的税收收入划归地方政府所有，在高地价的刺激下，房产税、土地增值税等税收也快速增长。国家税务总局的相关统计显示，2007年城镇土地使用税、土地增值税分别比上年增长117.9%、74.3% ，房地产营业税收入比上年增长40.3%。在如此高额的税收诱惑下，地方政府当然愿意充当房产商的保护伞，而对中央的房产调控政策阳奉阴违。再次，低价出让工业用地招商引资，拉动相关税收。地方政府出于招商引资的需要，在工业项目用地方面出台种种违法不合理的优惠政策，如地方政府通过竞相低价提供土地、减免土地出让金甚至以“零地价”等优惠方式吸引投资，发展高税收行业，在协议期内与上级政府分享更多的税收收入。最后，以修建城市基础设施来带动地块的升值。分税制改革后，地方政府的城市基础设施建设基金由地方政府自身负责筹集，地方政府在财政来源不足情形下，运用土地向银行抵押贷款，银行贷款被地方政府投资于待售地块的基础设施建设，使得地块升值，进而带动周边土地价格上涨，政府再通过征地、卖地获得更多土地出让金。

2.现行的官员考核体制使地方政府热衷于以土地拉动经济增长

由于公共管理部门的目标和任务的多元化，造成其绩效很难量化，所以地方政府部门的官员考核体制极其复杂。除了分税制改革给地方政府带来财政压力外，现行的官员考核机制存在的许多问题也使得地方政府热衷于以土地拉动经济增长，其表现在：第一，官员考核方式是对上而不是对下负责。受传统官员政绩考核方式的影响，我国地方政府官员考核的主体一直是由上级组织、人事部门来组织，这种考核方式的弊端就是缺乏民主，因为上级领导对下级官员政绩进行考核时，往往并不是听取广大人民群众和社会其他中介机构的意见，而只是让受考核的上级官员自己汇报相关工作情况。所以，在土地征收实践中，地方政府就可以不用过多的考虑失地农民的利益，而是关注如何尽快的实施土地征收，完成农转非，促进本地经济发展。第二，官员考核的指标单一。随着建立社会主义市场经济体制的目标的确立，在行政管理领域里，各地政府也把GDP作为考核官员的主导性指标。众所周知，单纯以GDP作为考核官员的指标存在很大的片面性，因为GDP本身不能衡量效率、效能，也不能衡量社会成本、经济增长的方式，更不能代替社会公平正义的价值判断。但是，在土地征收中就是地方政府通过低价征地然后大规模地建设开发区、工业园区，由于企业的数量是有限的，各地方政府都通过平价甚至是低于成本价的方式争取企业来招商引资，不管这种产业是否为本地区需要，也不考虑环境成本、工业布局。企业享受了较低的土地价格，使自己的产品的成本降低，在市场上更加有竞争力，获利也就会更多，实际上企业享受了征地增值利益，但农民因为被低价征地而不能享受到征地增值利益。

3.现行征地制度的不完善使政府在土地征收中肆意侵犯农民土地权利

第一，我国现行法律对公共利益的界定不清。我国现行法律没有对公共利益的内涵和外延作出明确的界定。由于公共利益本身属于法律上的不确定概念，其本身具有的高度抽象性、概括性、模糊性和不可捉摸性等特性使得任何法律要将其明确界定都不是一件易事。虽然《国有土地房屋征收与补偿条例》首次以列举的形式界定了公共利益，但仍然存在列举不能详尽其外延、对公共利益解释权规定不合理等问题。公共利益在法律上难以界定，为土地征收过程中政府通过违法征收掠夺农民土地收益提供了空间。

第二，土地征收程序的不规范。（1）公共利益认定程序缺乏。 我国缺少征收目的的审查程序，导致宪法关于“公共利益”的规定落空。（2）征地过程中的告知程序不完善。告知程序的不完善表现在：告知时间过晚、告知方式不合理、告知内容不全面等。告知程序的不完善直接影响着农民参与权的行使，使法律规定的征求意见、听证等程序形同虚设。（3）征地补偿纠纷救济程序存在缺陷。解决征地补偿纠纷是化解征地矛盾的关键，但是《土地管理法实施条例》规定征地补偿安置争议协调裁决制度用来解决此类纠纷，众所周知，土地征收由地方政府发起，而纠纷的解决主体如果还是行政机关违背了“自己不能做自己案件的法官”的行政法基本原则，其公正性和客观性难以保证。

第三，土地征收补偿的不合理。根据《土地管理法》第47条的规定，农民被排除在增值收益分配之外。同时，《土地管理法》第26条规定：“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补助费归地上附着物和青苗所有者所有。”可见，真正落实到农民手中的补偿费用只有地上附着物和青苗补助费。立法将农民的征地补偿费划归农村集体经济组织，是基于农民集体能切合实际的自主决定和公平分配征地补偿，但由于我国农村土地产权体系不清晰，再加之实践中农村集体组织实际上被少数村干部所控制，所以将征收土地的补偿费用支配权交给集体毋宁说交给少数村干部，村干部的自利性使得土地补偿费用经村集体的层层截流很难真正发到农民手上。

4.农村土地产权制度的不清晰使农民无法合法享有土地增值收益

明确的土地产权制度是解决土地征收中增值收益分配问题的前提。然而，农村土地产权制度的不清晰一方面表现集体土地所有权主体不明确，导致在土地征收过程中分配增值收益的主体不明确。我国《宪法》规定农村土地属于集体所有，对于何谓“集体所有”理论上存在争议，中国民法学界提出从“共有”到“总有”再到“合有”等8种解释。理论解释的困境带来实践操作的混乱，虽然《土地管理法》第10条试图在理论上进一步明确集体的界限，规定农村集体土地产权的所有者代表可以有乡(镇)、村、村民小组三级，然而法律试图明晰村集体的初衷却带来更为模糊的结果，因为 “三级集体”之间的权利义务是什么?权力的方式又是什么？现行法律并未明确规定。而且所有者为乡(镇)、村、村民小组三级，其实是产权主体的多元化，是与产权的排他性原则相违背的，实际陷入了“人人所有、人人无权”的怪圈。虽然法律上明确规定农村土地集体所有，但是现行法律村的规定又使集体所有的土地缺乏明确的人格化代表，特别是当农民的利益受到侵害时，难以有代表农民利益的强有力维权主体进行维权。

农村土地产权制度不清晰的另一个表现是集体土地的所有权权能不完整，导致失地农民土地增值权益得不到保障。不完整的产权制度导致农用地要在市场上流通须先把集体所有权转变为国家所有权，在这个过程中地方政府垄断土地征收及土地流通权，在现行制度框架下合法的占有本该属于农民的合法收益。这种单向流动的土地产权制度使土地所有者不能在合法的情况下获取其应得的增值收益，让人不得不质疑这种制度的合法性与合理性。

5.农民利益表达机制的欠缺使农民在土地增值分配中没有话语权

首先，农民在国家权力机关缺乏强有力的代言人。“我国农村人口占总人口70%，而农民代表在多届全国人大代表中所占比重却都不到10%。按比例推算，大约96 万农村人口中才能有1名人大代表，而26 万城镇人口中却能产生1 名代表，后者的代表数近乎前者的4倍。这种比例倒置，是农民始终缺乏话语权的最根本原因。”农民代表在国家权力机构中缺乏强有力的代言人，直接导致其意志、愿望、诉求在公共政策的制订和实施中很难得到充分表达，因而在利益分配中处于弱者的地位。

其次，农民组织载体的缺失使农民利益表达陷入困境。中国农民对土地的依附性以及封闭性、家族性等特征使得与农民利益密切相关的组织除了家族和宗族组织外，而缺乏类似西方的基于利益主体的契约化组织。我国宪法规定村民委员会是代表农民利益的基层群众自治性组织，但实践中村民委员会却听命于乡镇政府，沦为乡镇政府的下属机构、派出机构，其自治性被行政性所取代。农村土地征收中农民的利益表达缺乏组织载体，使得其利益表达分散和随意，难以对土地征收主体形成压力，这也是土地征收实践中农民频频抗争却难以有效维护自身合法利益的重要原因。

最后，农民较低的文化素质导致农民在土地征收中的低话语权。现有研究表明：在文化程度与公民参与政策制定的有效率方面，文化程度每降低一个层次，公民参与政策制定的有效率就平均降低大约1.92%；在利益表达的方式方面，文化程度越高，越倾向于采用人大、政协、党委、政府、各种会议这几种途径，文化程度越低，越倾向于采用熟人讨论、热线电话、信访这几种途径。因此，农民群众文化素质偏低，使其对自身利益的表达缺乏自觉性、主动性和有效性，并使他们的表达方式局限于较低层次。

四、促进我国农地征收增值收益分配平衡的路径选择：完善相关制度和强化政府的执行力

（一）完善相关制度

1.完善地方政府财政收入体制。遏止土地财政，首先就必须使地方政府在预算内获得履行事权所需要的财权。而财权的核心和关键是税权，因而应适当扩大地方政府的税权，将当地经济社会活动具有重要影响的税种或税基流动性弱的税种交由地方立法机关立法征收。地方政府在通过扩大税权而获得财权的同时，应进一步增强其财力，使其具有足够的可支配的财政资金，才能实质上抑制地方政府依赖土地财政的冲动。因此，在合理划分政府之间财权和事权的基础上，必须建立健全财政转移制度，加大财政转移支付力度，规范财政转移支付行为，使财政转移支付成为财政分权的平衡器。

2.建立健全政府官员考核机制。改革传统的自上而下的政府官员考核机制，建立一种自上而下和自下而上相结合的科学的官员考核机制。保留自上而下的官员考核机制，是为了发挥其在治理“压力型政府”上的优势，同时改变传统以GDP作为单一的考核指标，建立以“综合发展指数”和“幸福指数”等更为综合性的考核指标。而实行自下而上的官员考核机制，是为与当前我国正努力打造的民主政府、透明政府与服务政府的目标相契合，增进民众对于地方官员的约束力，使得地方官员在施政时以“民意”为指针和方向。

3.改革农村土地产权制度。在我国现行土地所有二元制框架下，改革农村土地产权制度的关键在于法律上赋予农民稳定和完整产权，即让农民充分享有土地使用权、转让权和收益权，通过专门的土地权益管理机构向土地承包户发放长期的土地使用权证，让农民成为真正的土地所有者。在农村土地转化为建设用地的过程中，可参考公司治理制度鼓励和允许农民凭借土地使用权证入股，实行土地股份制，让农民分享土地经营收益，让农民成为土地收益权的真正享有者。

4.完善土地征收制度。我国应借鉴西方国家的做法，将土地征收的目的严格限定在公共利益范围之内。对于公共利益性质的征地行为，虽然不必对土地发展权进行补偿，但必须对农地的社会保障和失业保险功能予以补偿，为失地农民提供基本的养老、就业、医疗保障；对于实践中存在的短期内无法禁止的非公共利益性质的征地行为，必须引入市场机制，将征用逐步改为征购，逐步发展和完善农地产权流转市场，以便在农地征用过程中有效地确定土地的市场价值。

（二）强化政府的执行力

1.加强地方政府自身的建设。要提高土地政策执行主体的业务素质和能力，使地方政府在执行土地政策时能准确的理解土地政策精神，无偏差的执行土地政策，降低和减少权力寻租的空间。

2.强化对地方政府执行土地政策的监督和检查。一方面，对土地行政主管部门行政系统进行改革。现行的县级土地行政管理部门在地方政府系列之中，从属于地方政府，因而一旦地方政府非法征地，其难以对地方政府违法行为实行管理和监督。为了更有效地实现对土地征收政策执行的监管，必须将土地行政主管部门从地方政府中独立出来，由市级政府对地方政府土地行政管理部门的垂直领导，保持其独立性和中立性。另一方面，要求地方政府及时和定期的向土地行政主管部门汇报执行方式、执行内容和执行效果，由土地行政主管部门对土地征用的执行情况与执行标准进行跟踪评估，

3.要实行责任追究制度。要加大对违法批准征地和违法占用土地增值收益人员的惩罚措施，对因违法批准征地导致农民利益上受到侵害的单位和领导以失职罪提起行政诉讼，对于没有造成严重后果的以行政内部追究的方式对主要责任人根据违法情节轻重实行警告、记过或者降级、撤职、开除等行政处分。

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