中国共产党民主化问题研究

周莅华

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁 835000）

从政治现代化视角看，政党是民主政治发展的产物，民主是政党政治题中应有之义。但由于政党在各国所处的政治生态和成长历程不同，政党与民主之间的关联性存在着很大的差异，特别是随着法西斯主义和权威主义的兴起，有些国家政党政治的民主性大打折扣，甚至蜕化为独裁政治。为此，20世纪80年代以来，伴随着第三波民主化浪潮，世界上主要发达国家都不约而同地进行着政党民主化改革，使政党更加具有现代性、权威性、合法性和科学性，较为成功地提高了政党的政治影响力。站在新的历史起点的中国政党也必须顺应时代潮流，把握世界政党民主化大势，自觉进行民主化转型，把全国人民和中华民族的智慧和力量凝聚起来，为实现社会主义现代化奠定政治基础

一、政党民主化是一个极具现代性的政治过程

政党是民主政治发展的产物又是民主政治发展的主导力量。在政治民主化浪潮中，政党本身也面临着民主化的问题。要搞清什么是政党民主化，必须首先厘清政党民主的概念。中共中央党校王长江先生，在论及政党民主时提出：“除了党内民主外，党的民主还包括建立党和国家、党和社会之间的民主联系及吸引民众参与政党的活动等。”①同时他还强调：“有关政党民主问题，最重要的部分是党内民主；但是，党内民主并不是问题的全部。在民主政体中运行的政党，既有内部民主的问题，也有一个它和周围环境建立联系的问题。”②从以上论述可以看出，政党民主实际上包括两个相互关联的方面，一个是我们通常研究较多的党内民主，另一个则是党内与党外的民主联系，笔者将其定义为党系民主。据此，从系统论的观点出发，我们把政党民主化定义为：以发展党内民主为基点，建立政党与国家及社会之间民主联系的政治过程。

政党民主化是一项系统工程，涉及党内民主和党系民主两个子系统，其中党系民主又包括党政民主（政党与国家政权机关的民主联系）、党际民主（政党与其他政党之间的民主联系）、党社民主（政党与社团之间的民主联系）、党群民主（政党与人民群众之间的民主联系）等子系统。在政党民主化过程中既要充分考虑政治发展的大环境，即政党民主所处的大系统，又要考虑政党民主内部诸层次子系统的协同关系。事实表明，在民主政治环境下，政党作为公民和国家之间的桥梁和纽带，正是通过政党民主化发挥作用的。政党民主化已成为现代世界政党政治发展大势。

纵观政党政治发展的历史进程，政党民主化问题被提出并受到高度关注始于20世纪80—90年代后，西方发达国家的“政党改革”浪潮，当时很多发达国家的政党都在探索如何通过建立科学的民主机制来增强自身能力，进而博得民众支持，实现政治抱负。而在这个政治过程中，要求政党改革在总体上要与现代化进程相联系并保持同步，使自身结构、功能、机制和活动方式不断制度化、规范化、科学化。一语概之，就是要走政党现代化道路，增强政党的现代性。在发展党内民主方面，英国工党迈出了重要步伐，一方面改革以往集团投票制中所谓“赢者通吃”的弊端，限制工会对工党内部事务的影响力，扩大了党员个人的权力，并把党员投票制度从党内选举扩大到政策选择；另一方面通过削减工会和传统决策机关党的年会的权力，成立全国政策论坛，组建联合政策委员会，转变全国执行委员会职能，改革决策机制，扩大普通党员的政治参与，激活了党内民主的功能。在发展党系民主方面，新加坡人民行动党要求，国会中党的议员必须利用业余时间与本选区民众见面，以了解民情，为民众提供更具体有效的服务，为政府修订政策提供更真实的信息。而绿党阵营在加强与民众的民主联系上走的更远，规定绿党党员和党外人士都可以向各级绿党机构、绿党官员直接提出建议和问题；有的地方支部还允许非党员代表对绿党的决议进行投票表决。实际上，在政党民主化趋势影响下，即便如英国保守党和日本自民党这样的保守主义政党也都根据现代化进程的需要，在自身民主化改革方面采取了有效措施。

总之，政党民主化是政党现代化的重要内容，尽管不同的政党推进自身民主化的方式和程度各不相同，但伴随着世界政治民主化浪潮，政党民主化确已成为一个极具现代性的政治过程。

二、政党民主化是政治发展的必然选择

政党政治是现代国家政治发展的引擎，政党民主化的目的恰是通过民主的渠道和方式使政党获取充分的政治资源，不断提高政治能力，推动政治现代化进程。所以政党民主化是民主政治建设的关键环节，是政治发展的必然选择。

（一）政党民主化是政府获取合法性的基本前提

合法性是现代政府产生和存在的根本政治前提，而政府是由执政党组织起来的，政府行为受制于执政党的政治主张。政府合法性与执政党之间有很强的相关性，执政党民主化程度越高则政府获得的合法性资源就越多，执政党民主化程度越低则政府获得的合法性资源就越少，甚至从某种意义上讲政府合法性取决于执政党民主化的程度。因为政党民主化激活了党内民主，接通了党内与党外的联系通道，使公民——政党——政府之间形成良性互动，一方面，政府意志和行为通过政党民主化的方式不断被民众认同和接受，实现社会化；另一方面，公民诉求通过政党民主化方式可以有效主导政府行为，体现人民主权。这样一来政府权力就可以建立在广大民众广泛认同、自愿服从和衷心拥护基础之上，使政府获取更多的合法性资源。

（二）政党民主化是提高政府行政力的重要基础

从政党与国家的关系看，政党民主化不仅可以发挥党内民主的作用，凝聚党内更多的智慧和力量，而且可以激活党政民主的潜力，推进依法执政、民主执政、科学执政，提高执政能力和领导水平。从政府与社会的关系看，政党民主化可以增进政府与民众之间的对话和沟通，使政府在得到社会拥护和支持的前提下，保证行政权力运行顺畅。当前我国处于高速增长期和矛盾凸显期相互交织的特殊历史时期，政党民主化不仅强化了行政主体的功能和自主性，促使政府自觉向法治型、服务型、效能型转变，而且有利于人民群众能理解政府意图，服从政府意志，支持政府行为，提高行政绩效。

（三）政党民主化是公民社会成熟化的必然要求

公民社会的发展和成熟给政党政治带来了两个方面的压力和挑战：一是随着民间组织的崛起和信息技术的发展，公民利益表达的渠道和能力将得到前所未有的拓展和增强，在此环境下政党如何有效发挥利益表达功能，而不是被边缘化；二是随着利益关系多样化格局的逐步形成，公民利益诉求将日趋复杂化，政党如何积极发挥利益综合功能，把广大人民群众的根本利益和社会利益多样性有机统一起来，而不形成利益冲突。只有通过政党民主化才能真正使执政党深深根植于人民群众之中，掌握各方诉求，并立足全局，系统思考把民众多元化的思想和利益进行有效综合形成政策主张，或者通过法定程序上升为国家意志形成法律，并据此成为国家政治核心，有效执掌政权。同时，公民社会的发展和成熟为民主政治建设提供了社会基础，特别是民间组织的兴起为政党利益表达和利益综合设置了接口，提供了实质性内容，成为政党民主化的组织保证。

（四）政党民主化是政党现代化的主体工程

“所谓政党现代化，就是政党适应客观环境极其变化的需要，适应社会发展进程、使自身结构、功能、机制和活动方式不断制度化、规范化、科学化的过程。”③王长江.政党现代化论[M]，南京：江苏人民出版社，2004年版，第29页。政党现代化有两个取向：一个是加强政党整体的权威，提高组织力和统制力；一个是加强政党的民主化，提高凝聚力和感召力。前者反映的是政党的科学性，是为了实现政治绩效，后者反映的是政党的合法性，是为了追求公众支持，二者相辅相成辩证统一。但在现代政治环境下，加强政党权威必须以政党民主化为基础，政党民主化程度决定着政党权威的存量和政党科学性的水平。而多我国政治实践的视角看，加快政党民主化进程，可以使社会主义民主以政党政治为核心，从党内有序向外扩散，使政党民主、人民民主、社会民主构成完备的有机整体，在实现以党内民主带动人民民主，推动社会民主的过程中，推动政治系统的全面升级。同时这一过程也必将反向引起政党本身结构功能、体制机制的调整，以适应现代化进程的需要，成为政党现代化的外在动力。

三、中国共产党对自身民主化道路的艰难探索

政党民主化应该是共产党的本质属性。从1847年马克思、恩格斯领导创建“共产主义者同盟”开始，共产党就主张实行党内民主，并进行了大量实践。中国共产党成立后，在引领国家现代化和民族伟大复兴的历史进程中自身也经历着民主化的洗礼，由于诞生在半封建半殖民地的社会基础上和有两千多年封建文化传统的国家，并且长期处于白色恐怖和革命战争年代；建国后我们又借鉴了苏联高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制，所以中国共产党民主化道路的探索中历经了诸多艰难和曲折。

在新民主主义革命时期，中国共产党民主化主要通过党内实行民主集中制和党外建立统一战线来实现的。从中共一大开始，中国共产党人就认识和接受了列宁创立的民主集中制，1927年中共五大正式把民主集中制写进党章，自此党内民主就在民主集中制框架下，在艰难探索中发挥着作用。与此同时，中国共产党根据形势发展，先后建立了大革命时期的民族统一战线；土地革命时期的工农民主统一战线；抗日战争时期的抗日民族统一战线；解放战争时期的人民民主统一战线。并通过统一战线加强与民众、党派、社团、政府的团结和共识，推进自身民主化。特别是在根据地局部执政时期，中国共产党与党外进步人士建立了广泛的民主联系，著名民主人士李鼎铭先生提出“精兵简政”建议并被中共采纳就是当时政党民主化最重要的成果之一。但在革命战争年代，领导人个人能力在决断中往往起着决定性的作用，有时集中要比民主显得更加重要，而且党内与党外的民主联系很大程度上取决于主要领导的民主作风，且缺乏完备的制度保障，所以这一时期政党民主化受到历史和环境的限制。

建国后中国共产党民主化有了前所未有的发展空间。一方面为了迅速动员全社会的力量来疗治战争创伤，推进经济社会发展，执政党对自身民主化的愿望非常强烈，另一方面随着社会主义制度的逐步建立，执政党民主化有了良好的政治生态，致使建国初期执政党民主化一度出现了崭新的局面。一是建国至反右以前，中国共产党与各民主党派之间建立了良好的合作关系，毛泽东同志在发表《论十大关系》的著名讲话时甚至提出共产党万岁、民主党派也万岁。二是党内民主被高度重视，允许党内有批评声音，提出：“要有丰富的批评。如果我们开一次会议没有批评，净讲一套歌功颂德，那就没有生气，那无非是一个‘好’字就行了，还要多讲干什么？”④同时为了保障党代会真正成为党的最高领导机关，在党的八大上决定将全国及地方的党代会都改作常任制。三是中国共产党密切联系群众的工作方法被广泛运用，营造了中国历史上前所未有的良好官民关系。四是把民主集中制从党内延伸到政权机关，并从宪法层面上升为国家组织制度。遗憾的是我党在八大后并没有对执政党民主化进行科学的制度设计，党内仍然存在着高度集权的领导体制，特别是1957年以后对反右形势出现了严重错判，把阶级斗争上升为社会主要矛盾，导致执政党民主化进程的明显倒退。而史无前例的“文化大革命”，使党员权利丧失殆尽，民主党派活动严重受限，统一战线名存实亡，建国后执政党民主化的成果几近荡然无存。

改革开放以来，中国共产党对自身民主化进行了沉痛反思，确立了以党内民主带动人民民主，推进社会民主的中国特色社会主义政治发展道路，实施了一系列科学有效的举措。首先在党内民主建设上，通过制度建设突出党员主体地位，保障党员民主权利；提出实行党代会常任制，发挥全委会重大决策作用；加强党内监督，规范权力运行机制。其次在党系民主上，提出改革和完善了人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，民族区域自治制度，基层群众自治制度，构建社会主义法制体系，使党政关系、党际关系、党团关系、党群关系逐步走向制度化、规范化、程序化。比如中共党的代表大会报告在形成过程中，都广泛征求了党内外包括民主党派和无党派人士的意见，并进行广泛讨论，这是执政党民主化最有代表性的体现。而且随着市场机制建立，社会力量崛起，公民社会得到了前所未有的政治性成长，为执政党民主化提供了重要的社会基础。但是由于历史、现实、文化、传统等原因，执政党权力与政府及社会权力之间的不协调问题还在一定程度上存在，执政党民主化依然需要在艰难探索中发展。

四、全面提高中国共产党民主化建设的科学化水平

站在新的历史起点的中国共产党，必须立足我国国情，把政党民主化纳入国家政治建设和政治体制改革的总体规划，设计科学的路线图，采取有效的措施，保证政党民主增量发展，不断提高党自身民主化建设的科学化水平。

（一）创新党建理论，建设先进的政治文化

要提高中国共产党民主化建设的科学水平，必须大力推进党建理论创新，并以此为重心建设先进的政党文化，进而为执政党民主化建设提供理论保证和思想基础。一是加强党建理论研究。要积极探索党内民主的实现形式，特别是要研究在保持中央权威的前提下，党内参与式民主发展的路径问题；探索一党长期执政情况下，党系民主发展的动力机制，使执政党与政府之间、与参政党之间、与社团之间、与群众之间产生良性互动；探索通过政党民主化途径破解党政不分，以党代政等长期困扰政治体制改革的关键问题。二是树立现代政党观。“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”⑤邓小平.邓小平文选第1卷[M]，北京：人民出版社，1994年版，第217页。要转变执政党国家化、行政化、官僚化思想，对政党性质进行科学定位，把政党真正看作是连接民众与国家的桥梁和纽带。三是弘扬民主文化。让民众深刻认识到民主化是当今世界政治发展的潮流，自由、民主、平等、人权等观念是现代政治的思想基础；政党是民主政治发展的产物，也是民主政治发展的主导力量，政党民主化是历史的必然，是政党现代化的题中应有之意；对中国共产党来说，只有自身不断地民主化才能肩负起长期执政的历史使命。

（二）优化制度环境，营造良好的政治生态

政党民主化是一项系统工程，不能仅从党的建设着手推动，必须系统思考，统筹安排，推动政治、经济、文化、社会等诸多领域的制度创新，建立科学的制度体系，为政党民主化营造良好的政治生态。首先，要建立和完善社会主义市场机制，推动市场经济健康发展，这是导致人们利益多元和思想多元，产生强烈表达诉求的经济基础，是转变执政党历史方位的重要依据，是执政党加快自身民主化进程的源动力。其次，要改革和完善社会主义政治制度，使社会主义民主走上制度化、规范化和程序化轨道，这是执政党连接民众和政府，形成高效有序政治互动的根本保证，是增强执政党制度化功能的前提条件，是执政党加快自身民主化进程的保障力。再次，要改革和完善社会主义文化体制，强化中国特色政治文化的统摄作用，这是民众产生民主法治、自由平等、公平正义理念的基本要求，是实现文化建党的基础工程，是执政党加快自身民主化进程的意志力。第四，要建立和完善社会主义社会治理制度，支持社会组织健康成长，培育充满生机和活力的公民社会，这是促进社会力量发挥作用，公民有效参与政治生活的必然要求，是增进执政党利益整合功能的基础，是执政党加快自身民主化进程的外压力。

（三）调整结构功能，发展开放型政党政治

推进执政党民主化必须立足科学发展的视角，依据现代政治学原理对党的政治结构和政治功能进行重新优化设计，使执政党逐步回归政治组织的方位，真正成为民众与政府之间相互作用的传动器。一是以人民群众利益最大化为目的，建立党内事务协商对话、上下沟通，以及向全社会开放，并允许党外民众参与党内事务讨论的体制机制，而且在内容上尽量保证使这种协商对话既反映党内关注的问题，也反映社会公众关注的问题。二是以组织扁平化为目标，建立易于普通党员广泛参与的组织结构，使广大党员可以通过法定程序广泛影响党内决策，特别是可以直接参与讨论党章修改、重大战略、策略的制定，以及与群众切身利益相关的问题，为党内民主发展提供组织保证。三是以学习型组织理论为指导，创造性地落实党的代表大会常任制，把党的民主集中制与学习型党组织建设结合起来，为党代表经常性发挥作用设计长效机制，使党的领导能够在系统思考的基础上，达到总揽全局、协调各方的目的。四是以权力制衡为目标，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，突出党内监督、国家监督、社会监督相互配合、相得益彰的监督体系建设，提高防错纠偏能力，保证权力正确运行。

（四）探索科学方法，改革执政党领导方式

推进执政党民主化建设，必须从技术层面探寻科学的建党方法，改革领导方式和执政方式，这是中国共产党民主化取得成效的基础性工程。要探索民主执政的方法，坚决摒弃长期以来存在的党政不分、以党代政的领导方式，通过领导和组织人民通过法定程序当家作主，通过把党的主张与人民群众意志有机结合上升为政策法律，通过支持人民代表大会发挥最高权力机关职能，使“一府两院”授权于民、限权于民，进而完成执政使命。要探索多党合作的方法，改革执政党对民主党派事务的干预方式，规范管理程序和内容，坚持政治领导和平等协商相结合原则，支持参政党依法发挥政治协商、民主监督、参政议政职能，使执政权与参政权合成正能量。要探索领导社团的方法，顺应市场经济发展的要求，制定政策支持民间组织健康发展，为社会力量搭建政治参与的平台，使社会力量有能力承担代表公民表达诉求的职责，同时建立与社团组织进行民主联系的工作机制，使民众的建议和诉求能够被执政党适时接受和反馈，保证执政党和公民社会之间形成无缝对接。要探索联系群众的方法，研究市场经济环境下群众利益的表达形式，群众意见的形成机制，积极使用互联网等信息技术平台与广大人民群众进行广泛交流，一方面对群众反映上来的信息进行加工处理形成群众舆情诉求，另一方面对社会舆情进行正确引导，使大众舆论逐步走向理性成熟。