群众路线与四师信访工作的实践探究

潘嫣君

（中共四师党委党校 新疆 伊宁 835000）

信访最初是指人民群众的来信来访，2005年国务院颁布的《信访条例》指出，公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。但信访制度发展到今天，群众们已经不管信访的狭义内涵还是广义的内涵，普遍认为只要有问题要解决就去信访，会得到他们的预期，导致信访量大量上升。因此做好信访工作在密切党群关系上显得尤为重要。

一、群众路线与信访工作之间的联系

我国信访制度产生及发展过程中，一直都是党联系群众的重要通道。一般认为我国信访制度开始于1951年6月7日政务院（后改为国务院）颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》后，信访制度的发展历史可以划分为四个阶段：形成发展期从1951年毛泽东同志的五月批示到文化大革命的结束；拨乱反正期从十一届三中全会到1989年；稳步前进期从上世纪八十年代后期到党的十六大召开；创新发展期是目前阶段。在以上四个时期中，党的地位从无到巩固，到党与人民群众形成鱼水情，都与党的群众路线分不开。党的根本宗旨是一切为了群众，全心全意地为人民服务，也是党一切工作的根本出发点和归宿。从我国信访制度设计和功能发挥上来看，在历史上信访制度确实起到了落实政策、解决历史问题、化解纠纷、维护稳定团结等重大作用。在目前社会转型时期矛盾多，更应努力把解决群众关心的热点和难点问题作为党的工作重点。畅通群众愿望表达渠道、主动关注人民群众热切期盼的问题、及时解决群众的实际困难，这都是新时期信访制度完善的目标。

我国目前民主政治还不完善，群众诉求解决方式还不完善，信访作为了解并解决群众利益需求的重要渠道还必须发挥重要作用。在中国政治制度设计中人民代表大会的权力是高度集权的重要表现，所有政治权力都来源于人大，但现实中行政权更直接关系群众利益，行政权过于强大，十八届三中全会提出法治中国建设就是着眼于限制行政权、完善司法权，建设法治中国，改变行政主导的现状。信访制度功能包涵有党和政府与群众之间沟通渠道功能；对行政职能失范的调节功能；对党的政策法律法规执行进行监督的功能；群众权利受侵后的救济功能。在新时期，腐败多发的现状中，应不断完善和发展信访制度功能，发挥对官僚主义、享乐主义、奢侈之风的监督，及时掌握民意以维护群众利益。习总书记曾经一针见血的说过：维稳就是维护群众利益。宪法规定公民有建议、申诉、控告和检举的权利，而信访首先是对行政权行使的一种有效监督，是一种特殊的政治权利，是群众参政的表达诉求的权利表现形式。《信访学概论》指出，信访的本质是社会成员与国家、社会组织管理者之间的政治交往活动，是人民群众参与国家管理的民主政治权利。信访制度中的政治功能是显而易见的。

十八届三中全会提出加强社会主义民主政治制度建设，分三个层次，即推动人民代表大会制度与时俱进、推进协商民主广泛多层制度化发展、发展基层民主。民主政治作为与市场经济相匹配的上层建筑，是解决很多制度性问题的最好手段，但长期以来受历史的影响，我国的民主氛围和民主习惯还是不浓，人们对民主的合理合适方式还在探索，因此信访制度在民主政治还不完善的今天，发挥着群众参政议政功能。信访制度功能限制性与信访解决实际问题的广泛性，使得信访已经难以承受海量案件的受理。信访制度急需完善，回归到正常的功能发挥状态，即信访作为一种群众诉求表达方式，能起到相应的权利救济手段功能，因此信访制度规范化和正确定位后，与法治建设和司法制度建设并不冲突。信访制度是我国特有的政治制度，从其历史发展可以看出它承载了党密切联系人民群众的重要作用。

目前，信访制度是化解社会矛盾、解决社会纠纷的重要途径，在维护社会稳定方面具有不可替代的作用。十八届三中全会指出，当前，国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，前进道路上还有不少困难和问题。比如：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，科技创新能力不强，产业结构不合理，发展方式依然粗放，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活困难，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻，等等。邓小平同志曾指出，群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。首先，信访制度能成为群众出气和宣泄情绪的重要途径。有些问题在信访部门并不能得到解决，但群众需要有这么个官方的交流问题、表达不满意的场所，通过信访工作人员对党和国家目前面临现状分析，做通群众工作，体现了信访倾听群众呼声的窗口作用。通过这个窗口党和政府可能掌握群众所想，发现自身工作中的不足和缺点，也体现了对群众参政的关心和尊重，从而减少社会矛盾，凝聚人心，实现决策的科学化，提升政府公信力。其次，信访制度在解决群众利益诉求上发挥重要作用，起到了利益协调的作用。市场经济的发展中出现很多计划经济时代不同的利益纠纷，这属于人民内部矛盾但必须给予重视和解决，以维护社会稳定。自党的十五大提出以人为本以来，市场经济的发展带来社会物质丰富和发展的同时也带来多元价值观，这要求我们必须转变观念，在理论上思想上就该重视群众利益。一切矛盾的背后都是与利益相联系的，李克强总理曾说过，触动利益比触动人的灵魂还难。群众个体利益矛盾的产生和发展是变化的，只有及时解决才能防止矛盾的激化、演变、对抗，信访制度解决社会矛盾功能的有效发挥是化解社会矛盾的有效途径。十八届三中全会有关法治中国建设论述中指出：司法腐败是人民群众反映强烈的问题，我们要回应群众呼声，加强司法制度建设，建立公正高效权威的司法体制。所以在司法作为解决纠纷主渠道功能有效发挥同时，必须重视信访制度作为解决纠纷的重要作用。

二、四师信访工作面对的困难分析

（一）四师信访工作特点分析

1.群众信访主要反映的问题。职工群众信访反映的问题主要集中在团场土地承包经营、土地开发争议、农产品收购价格、农业受灾保险理赔；被除名人员要求恢复职工身份、老职工子女就业、工伤认定和补偿、环境污染治理；师直单位人员主要反映的问题集中表现为：房屋拆迁中的经济补偿、集资建房待遇、住房困难、住宅区配套设施建设等方面。企业改制后的遗留问题、劳动及社会保障问题，群体性上访也时有发生，城镇化过程中拆迁安置补偿等问题有多发态势。

2.群众信访的特点分析。一是赴京、赴兵团访总量有所下降；二是赴京非访人员劝返难度较大、长期滞留、重复倒流现象严重；三是赴师上访总量同比大幅度上升；四是信访诉求发生转变，由单纯追求个人经济利益扩展到要求改善居住环境、治理居住区环境污染等利益；五是部分上访人表达诉求方式较为极端；六是问题得到化解人员重复上访现象抬头，诉求不合理，缠访、闹访人员年龄较大、思想偏激、行为异常，要求解决的问题不符合政策法律规定，说服工作难做，对这种行为缺少有效办法，处罚缺少法律依据。

3.群众信访量的成因分析。今年，新一届中央领导集体开展党的群众路线教育实践活动后，强调畅通信访渠道，保障公民的各项权益。部分单位的个别信访人员产生了认识上的偏差，一味追崇利益最大化，同时，随着国家劳教制度的废除，针对缠访、闹访现象，缺乏相应的处置规定和措施，从而造成今年以来信访总量大幅度上升；大部分单位对信访稳定工作在思想认识、组织措施等方面不到位，致使信访工作各项工作制度落实不到位。特别是领导干部接访、下访，深入开展矛盾纠纷排查化解调处，及时就地化解矛盾纠纷等工作流于形式，未能达到标本兼治效果，从而致使单位不稳定因素增加、大量矛盾纠纷呈上行趋势；中央、兵团对赴京非正常上访人员接回、劝返费用未作出明确规定，所有费用全部都由单位承担，增加了涉访单位在人力、财力方面的成本，形成恶性循环；个别单位的矛盾纠纷排查机制不严、信息报送制度不畅，缺乏应对预案，失去了早介入、早协调、早化解、早处置等最佳时效，造成集体非正常上访，增加了工作成本，影响正常办公。

（二）四师信访工作面临困难分析

1.信访制度及制度执行面临困难。国家层面上的信访制度功能定位应该是明确的，即信访制度建立是为了密切党群关系，是一项倾听群众意见及时掌握群众想法的制度。要实现信访制度功能，在每一不同时期所采取的方式和途径应该是变化的，只有方式与环境相适应了才会有好的效果。因此这要求在设计制度功能实现的环节科学合理，才能真正体现信访制度功能。现实执行这一制度时面临活多人少，编制不到位；信访过程中发现的问题在解决中难以有效调动其他相关部门，使得信访解决问题无力无效感强烈，降低了四师党委在群众中的影响力；师领导重视时信访工作便有很大进展，功能发挥较好效果突出，反之则不行；在信访制度流程上，如接访、解决问题、监督问题、解决进展、反馈等，还有信访工作考评上都存在这样的问题，缺乏科学考核评价制度的支撑

2.司法公正出现问题，其解决纠纷主渠道功能没有发挥。当前信访制度受案量太大，加上一些不科学的制度，导致缠访的事难解决，没完没了，涉法涉诉案件增多。究其原因是四师的行政复议、行政诉讼没有有效的开展，高度组织化的兵团体制使群众难以通过司法方式解决行政领域出现的矛盾，导致这方面矛盾集中到信访部门，案件增多。我国的法治进程缓慢，各阶层尤其是领导的法治思维和法治方式解决问题的习惯还有待培养，全社会的法治氛围不浓。习总书记在纪念宪法颁布三十年会议上指出：宪法的尊严在于实施。在十八届三中全会上也讲：法律的尊严也是在于严格实施。法律得到公正的实施才有司法公正，有了司法公正，才会有全民守法，才会有法治的实现。司法腐败导致群众不信法而信访，于是信访案件激增。与司法渠道解决纠纷要有程序上的规定相比，如交诉讼费、排期、审理、裁决、上诉等，信访的程序规定就少的多，成本也较少，而且解决问题大多超法律规定，这些都是导致群众选择用信访方式解决问题的原因。但是长此以往最终损害的是党群关系，降低政府公信力，更加破坏了公正司法的建设。

三、新时期做好四师信访工作以密切党群关系的对策

（一）正确认识信访制度密切党群关系的功能，完善信访制度，疏通群众诉求表达及救济的渠道。

1.正确认识信访制度密切党群关系的功能。回顾中国共产党产生发展的历史，在新民主主义革命时期，环境十分劣，但人民群众愿意跟党走，愿意用生命和鲜血保护党员同志，原因是党真正把群众的利益放在至高无上的位置，党员愿意为建立一个全新的全心全意为人民服务的新国家而抛头颅洒热血，三大纪律八项注意，不拿群众一针一线，党宗旨从内容到形式都得到完全的贯彻落实。社会主义建设时期，党的宗旨没有变，但环境发生根本性改变，全体社会成员的价值观出现多元化，表现为在利益分配上出现了变化，利益合理合法分配成为影响党群关系的主要问题，不重视这个问题，解决不好这个问题则党群关系将受到很大影响。这在信访工作中的表现就是群众信访量增大、群体性上访增多、极端方式上访等，严重影响到党群关系。

2.规范信访制度。我国信访制度规范化的标志是国务院出台的《信访条例》，国家信访局的成立。2004建立了信访联席会议制度，其在解决群体性事件及突出的信访问题上发挥有效的综合协调及解决问题的作用。2005年新的信访条例出台后，各地相继有适应本地区的配套规定，形成了信访工作的新格局。四师由于没有人大，党政军企四位合一的职能定位，各师的具体做法略有不同，因此四师应加强国家及地方有关信访工作规则的研究，切实按规定完善信访制度的相关建设。

信访制度虽然为中国所独有，但其他国家(地区)也有类似制度，如监察员制度、行政协调员制度和香港特区申诉专员制度等，这些制度在功能设计主要起到监督作用，目的也是保持公职人员廉洁，保障公民权利，密切与公民之间关系，其政治功能是明显的。这些制度值得我国学习之处在于：监察员或者监督员选出的程序性、职责的法定性和立法的科学性。

3.加强研究完善四师信访机构建设。四师信访工作机构不论是秘书型工作，还是职能型工作，都必须做好定位，树立信访工作是四师党委和行政工作中不可缺少的重要工作部门的观念。我国信访机构是个庞大组织体系，上至中央各机关下至基层政府工作机构都有信访部门，已经形成人们权利救济的重要途径，在目前立法还不完善的大背景下，必须强化信访的职能机构建设，在实践与探索中做好四师信访工作。

（二）完善干部考核评价与信访工作成效挂钩的相关制度

1.畅通各纠纷解决及诉求表达途径。四师的行政复议和行政诉讼应当尽快推进和完善，明确师团级行政权利清单，告之职工群众行政方面诉求表达途径，加强司法公正制度建设，做到不干涉司法行政案件的审理。建立人民调解与信访制度相衔接的工作联系方式建设，有效提高人民调解的成效。加强对信访案件的综合分析，找出带有普遍性的合理性问题，尽快研究完善、修改、废止制度，以及解决问题的工作机制，科学民主决策必须要考虑信访中发现的问题，做到新的决策出台时，达到矛盾最小化。如果因制度导致本辖区信访量上升，则必须追究相关人员责任。将干部平时工作导致群众利益受损及不能及时处理化解矛盾的，或者工作中导致矛盾激化的，则在考评中给予负面评价。由于信访工作部门不是有权处理部门，却被群众寄托希望，通过上述办法可加强信访部门的权力建设，以提高解决问题的成效。

2.加强信访工作人员的培训。信访工作人员权利不大但责任重大，是党联系群众的最直接的代表人，信访中面对的群众性格文化修养各异，涉及的问题繁多，这要求干信访工作的人要有足够的心理学知识，有广博的知识，良好的口才，懂得国家地方政策、法规、习惯等。面对这种情况信访工作人员的培训和被尊重是不可忽视的，而培训中要避免形式主义、官僚主义，做到信访工作人员培训均等化，如达不到，则相关领导考评时给予减分评价。

作为党联系群众的重要通道，信访制度在中国还有很大的发展空间，信访实践中发现问题、解决问题关系社会稳定，因此我们应该加强研究，拿出切实可行的办法做好新时期信访工作，显得很重要。

[1]十八届三中全会：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[R].新华社北京11月15日电

[2]《信访条例》.2005年.国务院发布