网络治理视野下的政府功能定位

程勇

（安徽大学管理学院 安徽 合肥 230601）

一、网络治理理论的提出及治理主体

（一）网络治理理论的提出

随着全球化和区域一体化的推进，传统的官僚科层制和新公共管理已经很难满足社会发展的需求。政府失灵和市场失灵不断凸显，于是学术界和实践界将目光转向治理理论。作为对传统科层制和新公共管理反思与修正的网络治理理论应运而生。斯蒂芬.戈德史密斯(Stephen Gold-smith)和威廉.艾格斯(William D.Eggers)在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中详细阐述了网络治理的内涵和优缺点等相关内容。[1]网络化治理是由政府、企业、NGO及公民个人等多元主体协同共治的一种新型治理模式，强调治理网络主体在平等自愿基础上，共同处理公共事务和提供公共服务。网络化治理突破了科层制政府自上而下的权力运行产生的机械僵化，避免了新公共管理一味市场化产生的横向协调问题和对“公共性”的忽略。网络化治理实现了组织结构由高耸的科层制向低矮的扁平化的转变；实现了价值导向由一味追求“效率”和“分权”向更多关注公共价值的转变；实现了治理主体由单一的政府向多元主体的转变；实现了政府与其他主体的关系由“命令-服从”向“平等-协商”的转变。

（二）网络治理主体的构成

网络治理模式下，政府不再是唯一的治理主体。有能力提供公共管理和公共服务的组织及个人都可以是网络化治理的主体。具体而言，主要包括以下几个方面：

1.政府。政府与公共管理伴生。卢梭认为，正是为了管理公共事务人们才需要过渡部分权力给城邦或政府。因此，政府是公共管理的天然主体。网络化治政府的某些传统的责任和职能任然是无可替代的。如对各参与治理主体之间矛盾和冲突的管理和协调，某些特定公共物品的提供。政府是整个网络治理中的核心。

2.非营利组织。NGO是政府治理主体之外的主要治理主体之一，主要依靠自愿精神凝聚资源，然后参与公共事务的治理。“市场失灵”和“政府失灵”是NGO产生和发展的基础，如环保组织、慈善捐助等组织。这类组织由于不具有行政组织的结构，因而可以灵活高效地处理公共事务；而且这类组织往往针对具体的公共事务，具有较高的专业性。

3.企业。网络化治理模式下，企业是除政府以外的主要治理主体之一。追求自身利益最大化是企业的根本动力，也就是说具有完全竞争性。传统意义上的公共治理，由于具有非排他性和非竞争性，因而通过市场机制实现有效治理几乎是不可能的或是代价极为高昂的。但是随着社会实践的发展，企业却越来越展现出其治理公共事务和提供公共服务的优越性，其竞争性不仅可以优化公共服务质量，而且可以提升供给效率。

4.公民。公民是公共事务的直接受众，既是消费主体也是供给主体。因而，公民有权利也有义务参与到公共事务的治理中去。传统意义上，公民只能被动地接受公共服务和政府治理，根本没有选择公共服务的权力。但是在网络化治理模式下，公民可以通过参与到一定的组织实现自己参与公共事务治理的权力，如志愿组织、社区组织等，但是往往是间接实现自己的利益诉求和共享自己的能力。

综上所述，公共治理的主体总体上可分为三大类,即政府部门、市场中的企业组织及公民社会。随着网络化治理的进一步研究和实践，网络治理效果已经取得的很大进展。除政府外的各种组织已纷纷加入到社会事务的治理中来，包括国际组织、跨国企业,各自发挥着自己在社会事务管理中的作用。

二、网络化治理带来的新问题

(一)网络治理主体利益冲突造成治理效率低下

对于政府而言，在整个治理过程中是以提供公共物品和增进公共价值为最高目标，而市场中的企业组织除了承担着提供公共物品和相应的社会责任以外，其更多的是以追求自身经济发展，利益最大化为价值取向。公民则更因组织或社团性质，人员的复杂性，不稳定性而表现出治理目标的差异性和利益目标的多样性。这种多元主体的不同利益诉求，造成各治理主体在合作过程中很难达成统一目标，各参与主体只一味的追求自身利益最大化，而忽视其他主体，使网络治理失去了原本治理理念；此外，由于权力具有扩张性的特点，在实际治理过程中往往会导致权力的交叉与重合，这就必然会导致权力冲突，使治理出现混乱现象，造成治理效率低下。

(二)权责不清导致的问责困境

网络化治理对各参与主体的要求是进行共同治理，共同分享公共利益，同时也要共同承担社会责任。但在实际治理过程中，由于相关法律、法规的不健全，再加上治理环境的动态性和治理问题的复杂性，使得法律很难在短时间内对相应主体的具体责任给出明确的规定。这就造成各治理主体的权限不清，给对相应主体的责任认定带来了困难。因为权责界限的模糊，问责主客体不明确，使得在治理过程中各治理主体转移和推卸责任现象频发，忽视整体利益，造成整个治理过程中各主体矛盾升级。这严重的影响了网络化多元治理的效率，同时也大大削弱了各参与主体进行合作治理的积极性。问责制度的难以推行给多元治理带来了非常大的挑战。

（三）多元主体的治理给政府提出了新的要求

在传统治理模式下，政府是提供公共物品的唯一主体，由于政府对公共服务的长期垄断，使得公民在心理上早已习惯或是更加认定政府在治理公共事务过程中的合法性和权威性。加上网络治理过程中社会问题的复杂性，很多问题都无法平等的通过协商解决，因为公民根本不认可政府以外的主体权威性与合法性。网络化治理虽然让政府由治理过程中唯一的主体地位变成了治理主体之一，政府与其他各参与主体地位平等。但是并没有减弱政府在公共事务管理中的角色，而是对政府提出了新的要求。政府首先要认识到自己在治理地位上的变化，明确自己与其他各主体之间的关系；遇事要多采纳其他主体的建议和想法，不能再以强制性手段去解决问题；更重要的是要重新定位自己在合作治理中的角色，帮助其他主体共同进行公共事务的治理，激发各参与主体共同治理的积极性。

三、网络治理环境下政府责任的重新定位

网络治理过程中，各治理主体不同的利益诉求以及由权责界限不清导致的问责困境等问题给多元主体的合作治理带来了极大的挑战。政府作为人们心目中的权威主体应该要重新定位自己在网络治理过程中的角色，激发各治理主体的积极性，提高合作治理的效率。

首先，政府应该提高其工作人员的素质水平。政府人员的素质水平直接影响到整个政府的运行效率。高素质的政府人员是政府有效运行的重要保证。网络化的治理需要高素质的政府人员，公共事务的治理是要靠人去行动的，政策再好，如果没有合适的人去执行，也就达不到治理的效果。因此，加强政府人员的素质教育，提高他们的素质水平对于提高网络治理效率具有重要的意义。

其次，政府应该加强各治理主体间的信任。碎片化的社会环境下需要社会各主体联合行动，互相合作。网络治理中，各主体都拥有着自己的所属资源，因此他们具备独立的行动能力，有着自己的话语权。为了实现网络治理目标，政府必须完善相关法律法规，对各主体权利的行使进行有效的监督。这里的监督除了包括政府对其他主体权利的监督，同时也包括其他主体对政府的监督。只有在互相监督的环境下，各主体才能互相信任，才能进行有效的治理，提高治理效率。

最后，完善公共责任制。随着政府从“无限责任”向“有限责任”的转移，政府将部分责任转移给了非政府组织和企业。为了避免整体利益与局部利益、公共利益与私人利益的冲突和摩擦，防止这些非政府组织在进行公共事务管理过程中滥用职权，浪费资源。政府必须对其进行相应的规范。可以借鉴香港廉政公署的做法。他们要求企业界制定与政府通用的法律法规和相连接的服从规范，并免费为团体和个人提供诚信审计。[2]为确保公民能够及时的得到公共服务，政府应该不断完善公共审计职能，提高非政府组织的责任意识。

四、网络治理视角下完善我国政府职能转变的路径

在网络治理视角下，要想真正实现政府的职能转变，提高多元主体协作治理的效率，仅仅从理念上认识到以政府为主导的责任体系还是远远不够的，只有在实践中的责任履行才能真正体现政府在多主体共同治理中的真实效用。

（一）转变理念，由“无限政府”到“有限政府”

在网络多元化治理环境下，政府应该转变观念，不应该再扮演“全能政府”的角色，应该树立“有限政府”理念，这是实现政府职能转变的根本性前提。《1996年世界发展报告一一从计划到政府》中提出:“从计划向市场过渡要求大规模的革新政府。政府应从什么都做,什么都做不好,转变为少做一些,做好些”,提倡建立“有限政府”。[3]建立“有限政府”，一方面是政府使用权力的有限性。政府及其工作人员要端正自己的思想。极力抵制由封建社会形成的“官本位”思想，摒弃那种握着无限的权利，永远高高在上的姿态。政府应该要保证公共权力的合法使用。对此，政府应该从真正意义上做到把部分权力转移给市场或企业等非政府组织。并将各自承担的责任具体化，建立监督机制。这样即便于管理又可以提高非政府组织的积极性。另一方面是政府职能的有限性。随着经济全球化的发展，社会问题变得越来越复杂，单靠政府一方已经不能满足人们日益增长的需求。社会需要更多的参与方进行公共事务的管理和公共服务的提供。“有限政府”的建立，不仅可以鼓励市场中的企业组织和公民社会进行自主管理还可以为其提供广阔的发展空间。更重要的是，政府可以集中精力，加强自身能力建设，更好的发挥政府职能，更好的为人民服务，提高公共服务质量。

（二）加强相关法律建设，规范网络化治理中政府行为

随着社会的迅速发展，新的公共问题不断出现，原有的法制法规已经不能满足当前的需要了。除了内容上过于原则化、缺乏科学根据之外，最主要的是没有具体、客观的评价标准，不具有实际操作性。随着网络治理多元主体的参与，政府职能出现了新的转变，迫切需要制定新的法律法规对其管理行为和行政活动进行规范和监督，便于为各参与主体进行合作治理创造一个和谐运转的环境。首先，在制定新的相关法律法规时，要避免之前的原则性条文，要有具体的规范和标准。明确对违法行为行政处罚的规定,对行政人员违法失职行为的性质、程度、后果及承担责任的范围进行进一步的具体化,使责任追究的主体和对象及责任追究的程序和处置方法进一步明朗化,从而避免抽象性和不可操作性。[4]在多元主体治理环境下，明确政府的责任范围，对增强其他治理主体合作的信心和积极性具有重要意义。其次，在执行相关法律法规时，一要明确具体执法主体、执法机构，弄清楚执行权力的归属问题是对整个执行活动的有效保障。因为，多元治理格局下，治理主体太多，容易出现多头执法现象；二要健全执行程序，保证执行活动法制化，合理化。对执行活动的每一个阶段，包括执行前的准备阶段，执行的实施阶段、执行后的总结都要进行详细的规定，以便执行活动的顺利完成；三是强化执行主体的责任，为了保证整个执法系统的有效运转，强化执行主体的责任显得非常重要。为了避免部分执行主体在执行过程中出现履责不到位或失责现象，影响执法活动效果，有必要制定相应的惩罚条例，以示警惕。

(三)加强问责体制建设

网络治理背景下，由于合作主体多元化的出现，加上公共事务的复杂性，使得问责体制的建立显得尤其困难。无论是问责主体、问责客体还是问责内容都发生了很大的变化。网络化多主体治理格局不仅对我国传统的问责体制提出了新的要求，同时还对政府的协调能力和应变能力带来了莫大的挑战。多主体合作治理是一个极其复杂的过程，只有在责任清晰，互相信任的基础上，合作才能长久进行。政府作为整个网络治理过程中的核心主体，同其他参与主体即是合作者，又是各治理主体的利益协调者。因此为了使整个网络治理活动顺利的进行，有效的进行公共物品和公共服务的提供，政府问责体制建设的加强尤为重要。

加强政府问责体制建设，首先要强化政府及其工作人员的问责意识。对政府人员进行普遍素质教育，加强问责体制培训，提高工作人员的职业道德。在不断的教育中端正自己的思想思想，端正自己的态度，摒弃拥权至上的思想观念，树立合作平等，承担责任的意识。问责意识的强化作为一种“软性”约束，不仅对规范政府的问责行为具有积极意义，对于其他参与主体问责意识的提升也具有很大的促进作用。其次是加强相关问责体制法律建设。只有在明确相关权利责任的条件下，才能有效解决问责归属问题。所以在制定法律时，必须要明确相关主体所拥有的权利和该承担的责任。尤其是要注重不同主体问责体制的建立，明确谁执行，谁监督，保证问责体制的可操作性。确立问责处理标准，根据事情的性质对责任主体做出相应的惩罚。最后是政府人员问责救济制度的完善。在以往的很多官员失责事件中，政府为了维护自身形象而对部分官员做出处罚过重的现象，失责官员会被公布辞退，对政府人员影响非常严重。因此，为了保障政府人员的合法权益，使其更好的为人民服务，法律要加强政府人员问责救济制度的建设，保证其有正常完善的救济途径。

[1]诸大建,李中政.网络治理视角下的公共服务整合初探[J].中国行政管理,2007(8):34

[2]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005:99-100.

[3]杨秋菊.政府规模与政府能力[J].行政与法,2000(6).

[4]李长莲.治理理论视角下我国政府责任问题研究[J].2012(3):8.