完善我国生育保险制度的对策分析——基于厦门的经验视角

林 斌

厦门市社会保险管理中心，福建厦门 361000

生育保险不仅是保证人类持续繁衍、确保劳动力扩大再生的有效途径，也是保障妇女劳动者继续享有从事社会经济活动的权力、享有基本生活的一种可靠手段。然而，长期以来，我国没有一部统一的生育保险国家法律，部分地区现行的生育保险制度仍然是计划经济体制的产物，它的诞生、发展和运行在当时特殊的历史条件下确实起到了一定作用，但随着社会主义市场经济体制的建立和劳动用工制度的改革，其弊端已日益明显。目前，各级政府及社会各界对生育保险的发展与完善都非常关注，期盼生育保险制度改革的呼声也很强烈。有些地区已经进行了试点改革，在全国范围内推动生育保险制度改革和立法工作的条件正日趋成熟和完善。

1 我国生育保险制度的改革目标

生育保险制度的改革要适应社会主义市场经济，适应现代企业适度的需要。第一，要扩大参保范围。要将参保范围由国有企业扩展到城镇各类企业，同步将受保人群扩展到所有企业的各类劳动者；在条件成熟的地区还要积极吸纳个体经济从业人员参保。第二，要进一步规范生育保险制度的各项操作标准，保障参保人员及时足额地享有生育保险各项待遇；第三，要提高统筹层次，逐步实现在直辖市和地市级范围内统一保险项目、统一保险费率、统一支付标准，解决碎片化问题；第四，要逐步统一全国立法，保证生育保险覆盖到城镇全体女性劳动者。

2 完善我国生育保险制度的对策建议——基于厦门的经验

近年来，厦门市生育保险经办机构在实践中不断发现和解决经办过程中遇到的困难和问题，从加强基础管理入手，以贯彻落实政策为根本，以基金安全运行为轴线，创新模式、做好服务。通过不断修改、完善生育保险经办工作制度，形成了严格有效的内部控制运行机制。推行落实首问负责制，一次性告知制，限时办结制、同岗替代制，优化办事流程，缩短经办时限，既确保了基金的安全，也为参保职工提供更优质便捷的服务。其统一界定范围，拓宽统筹对象；依托“五险”统一征缴平台，确保“应保尽保”；整合经办制度，数据集中管理；生育保险费的收缴与支付富有弹性；参保人员即时结算生育医疗费的做法等对于我国建立良性生育保险制度有着重要的借鉴意义。具体来说，建构我国良性的生育保险制度，可以从以下几个方面入手。

2.1 制定地区统一标准，解决碎片化带来的问题

由于缺乏统一标准，不同地区生育保险制度制订的碎片化带来很多的问题，我国目前的生育保险制度呈现条块分割，缺乏衔接的特征。我国各地现行的生育保险制度基本上按照城乡、不同单位的类型分别设计，制度之间缺乏统筹协调并且由不同地方分别执行各自的政策。这就产生了各地准生证有效期不同等各地生育政策制订的碎片化，使得前台收件人员工作量大增。厦门是一个外来人口聚集的地方，非厦门市户口在参保人群中占有很大的比例。厦门市生育保险经办机构在实际的生育保险前台工作的实际操作中，发现了大量由于各地计生政策碎片化造成的退件。此外，生育保险的制度分割还导致基金统筹层次低下，达到市级统筹都很困难，并且目前生育保险无法异地转移，这在客观上造成了地区之间社会保险关系转移困难，基金无法共济，削弱了生育基金的抗风险能力，也阻碍了全国统一规范的人力资源市场的建立和运行。因此，急需制定地区间的统一标准，来解决碎片化带来的一系列问题。虽然，目前在全国范围内建立统一的生育保险标准不可行，但是统一市级地区生育保险的做法还是比较可行的。

2.2 重视参保单位的道德风险，规范企业投保行为

在厦门市生育保险制度的实行过程中，我们发现参保单位或者个人存在着道德风险。虽然劳动和社会保障部社会保险征缴条例规定，参保单位要如实申报、按时足额缴纳生育保险。但实际上，不少单位瞒报、少报缴费基数，多采用财务手段做好报表，隐瞒收入，将应纳入缴费部分的补贴、奖金等剔除等手段来达到少交的目的。特别是部分单位因为效益问题存在的瞒报、少报、拖欠缴费的问题比较严重。因此，盈亏状况不同、生育负担不同的单位在生育保险费用的缴纳上存在着机会主义行为。女职工少，生育负担轻的单位害怕参加生育保险会降低单位的整体福利水平，担心职工反对而不愿意参加生育保险；女职工多、生育负担重的单位乐意参保以转嫁或减轻负担。因此需要严格经办审核，规范企业投保行为。在加强生育保险扩面的同时，厦门市的做法是：如果发现部分企业为降低成本，只对部分职工进行选择性投保或未按规定为职工及时参保，采取暂停该企业所有职工享受生育保险待遇的资格，及时通知企业补缴；待企业按政策要求补缴生育保险费后，恢复该企业职工享受生育保险待遇资格；补缴月数不计入申领待遇的连续缴费所规定的月数之内，由此影响参保职工生育保险待遇申领的，其应有的待遇由用人单位承担等措施，有效避免了企业类似违规行为的发生，确保了职工的合法权益。

2.3 进一步扩大生育保险的覆盖范围与保障对象

①将失业人员、外来就业人员纳入保障范围。2003年，厦门市启动企业职工生育保险时就实行全市统筹，不分地区，市辖县、区各类企业同步启动，参加全市统一的生育保险制度。之后厦门市又进一步扩大了参保范围：一是根据制度运行一年来出现的企业女职工累计缴费满一年，失业后却无法享受生育保险待遇的问题，考虑到女职工已尽缴费义务，且在当前的计划生育政策下，大部分女职工只能生育一胎的实际，为维护失业女职工的合法权益，2004年7月明确规定女职工累计缴费满一年，失业后分娩的可以享受生育保险待遇；二是根据厦门市企业大量招用外来女员工的实际情况，为保障外来女员工生育期间的基本生活，让她们安心留在厦门工作生活，2007年7月将非本市城镇户籍从业人员纳入生育保险体系，当年度参保人数增至78 万人，其中外来员工参保超过50 万人。至此，厦门市实现了企业职工生育保险统筹范围的最大化。

②将男职工家属的生育费用也纳入生育保险支付范围。目前厦门生育保险制度规定男职工一般不享受生育保险待遇，在生育保险推进过程中，男职工多的企业由于享受待遇的人员少，因此参保的积极性往往不高。为了鼓励男职工多的企业积极参保，体现社会保险权利与义务相对等的原则，全国有15 个省规定男职工家属可以享受生育保险待遇。主要措施是报销50%左右的住院分娩的医疗费，部分地区根据当地消费水平支付一次性生育补助金。

③适当增加生育生活补助金。鉴于厦门作为经济特区，经济社会发展水平相对较高的情况，厦门市生育保险制度建立之初，在女职工享受生育津贴、计划生育手术补贴等待遇基础上增加了一项生育生活补助金：女职工正常分娩的，享受生育生活补助1500 元；难产（含剖宫产）、多胞胎生育的，享受生育生活补助2000 元；怀孕4 个月以上、7 个月以下流产的，享受生育生活补助600 元。

2.4 建设数字社保，为日常管理和宏观决策提供可靠依据

厦门市生育保险启动时，就从统一业务经办的角度，加强了业务经办管理，从基金的收、支和管三个层次，规范了每一具体业务的办事流程、管理办法和操作指南，主要业务均按照收件经办、审核、审批、复核的要求加强内控，市、区两级经办机构均需按照规范的制度管理进行业务经办和操作。同时市、区两级经办机构以全市统一的社会保险信息系统作为经办业务的平台，所有生育保险业务均需在信息系统上处理，且每一操作情况都能实时传递到市社保中心的终端数据库内，并能事后跟踪、核对和查询，工作人员根据相应职位和具体的工作岗位设定其操作权限。通过统一业务经办制度，使用统一的信息系统操作平台，确保市级统筹制度落到实处。近几年厦门市社会保障中心在强化信息系统功能，统一信息化标准，推进信息化管理工作上进行了许多有益的探索，收到了十分显著的成效。

2.5 健全机构设置，明确管理职责

厦门市生育保险制度建立初始并未设立单独的生育保险科室，生育保险工作主要是由医疗费待遇审核科合并管理。随着近年来生育保险参保人群的不断增加，经办业务日益繁重，局领导高度重视，从完善机构设置，强化责任意识的角度出发，将生育保险作为一个独立的险种从原来的医疗费待遇审核科划分出去。2009年1月，市社保中心正式设立生育保险科，明确了生育保险科的工作职能，建立了完备的科室内部管理制度，为生育保险的发展奠定了基础。为了解决前台工作繁琐，效率低下的问题，集合市计生部门成立生育政策协调委员会，将判别是否符合各地计划生育政策的业务从生育保险前台工作中剥离，使得生育保险前台业务单纯化，提高工作效率。此外，还进一步完善科室内控制度，明确管理职责。严格要求每一份申领材料须由不同工作人员经过收件经办、审核、审批、复核等内部流程。通过软件的不断改进，优化操作流程，尽量减少前台收件经办人员不必要的录入内容，使前台经办重点放在审核参保职工是否具备申领资格和材料是否符合要求上。严格审核审批程序，通过AB 角交叉审核审批，严格审核参保职工生育合法性及缴费情况，及时发现不符合申领条件的情况，确保待遇不误发、多发；严格审核生育及手术类别，及时发现参保职工因缺乏医疗常识出现的申领待遇类别与其实际手术类别不一致的情况，确保待遇不错发、不少发；严格规范内部交接流程，确保符合申领条件的每一笔待遇不漏发。通过规范化的生育保险报销业务工作流程，切实保障生育保险基金的安全。厦门市生育保险制度的这些做法与经验对于完善我国生育保险制度有着重要的参考和借鉴意义。

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