军民融合应急交通运输保障的基本问题

邵玉平，薛文斌，汪志远

(军事交通学院 国家应急交通运输装备工程技术研究中心，天津300161)

军民融合战略思想是在深刻总结“军民结合、寓军于民”实践经验基础上，站在国家安全和发展战略全局高度，创造性提出的中国特色发展道路，是对“军民结合，寓军于民”思想的重大创新。近年来抢险救灾的实践证明，强有力的应急交通运输保障是国家应急保障的基本要求，也是国防动员体系的重要职能，无论在战时还是平时都是至胜的关键。加快军民融合应急交通运输保障建设，是提高保障能力、适应多样化任务需求的根本途径。

1 应急交通运输保障基本问题的界定

基本问题，是指一个研究领域中所要回答的、关于该领域中有关活动诸多认识问题中最具有根本性认识的问题，是对研究领域中活动的“基本概念”和“基本关系”的回答。其中，对“基本概念”的回答解决的是“是什么”“为什么”的问题，是研究该问题的出发点和意义所在;而“基本关系”解决的是该领域与相关领域的关系，以及该领域内部要素之间相互作用的关系问题，是明确任务和目标，寻求问题解决的基本方法和途径。

基于上述，本文将军民融合应急交通运输保障的基本问题，界定为应急交通运输保障的概念与内涵、应急交通运输与军事交通运输的关系辨析、加快军民融合应急交通运输保障建设的基本方法3 个方面。

2 应急交通运输保障概念辨析

概念是反映事物本质属性的思维形式，揭示客观事物一般、本质的特征。人类在认识事物过程中，把所感觉到的事物的共同点抽出来加以概括就成为概念，概念的进一步深化便成了理论，因此概念是进行科学研究和实践的逻辑起点。

2.1 应急交通运输保障概念的提出

战争形态的变化及我军使命任务的扩展，对军交运输保障需求产生了很大的变化，为适应这种变化，应急交通运输保障作为一种新的保障方式在军交运输领域被提出。在2011 版军语中，还没有对“应急交通”或“应急交通运输”术语的解释。在中国军事百科全书(第二版)军事交通运输学科分册中，应急运输是指在紧急情况下，为保障部队快速行动而组织实施的运输。这里的紧急情况，包括部队为应付作战、战备、抢险救灾等紧急任务［1］。在2012 年9 月出版的《中国军事后勤百科全书:增补》中，按运输任务性质，将军事运输分为作战、训练、物资调拨、国防施工、国防科学实验、抢险救灾、维和、援外等运输;把交通保障分为平时交通战备和战时或紧急状态下的交通保障。可见，军事交通领域的应急交通运输保障的适用范围，涵盖了战时和平时突发紧急情况2 个方面。

我国在2003 年SARS 事件后开始重视应急管理，近年来着重进行了“一案三制”(即突发事件应急预案、应急机制、体制和法制)的建设工作［2］。在《国家突发公共事件总体应急预案》中，“突发公共事件”是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，并把突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4 类。在对4 类突发事件的具体阐述中，社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等，没有明确将战争归入社会安全事件。因此，在国家交通运输行业的各级应急预案中提到的应急交通运输，针对的都是平时突发事件。

严格来说，战争是一种极端化的公共危机［3］。战时交通运输与平时紧急情况下的交通运输，都属于国家和军队交通运输部门为应对非常状态而组织实施、共同参与的非常规行动，都具有发生突然、时限紧迫、任务集中、情况多变等特点。统筹考虑战时危机和非战时危机，在规划计划层面实现统筹设计，在建设管理层面实现统建统管，在行动实施层面实现整体联动，有利于军民共用的交通运输资源形成双向扩散、交流和融合发展态势，有利于推动交通运输体系保障能力快速发展，是军民融合战略思想在交通运输领域的具体体现。

2.2 应急交通运输保障内涵的界定

通过以上分析，基于军民融合战略思想的应急交通运输保障的内涵应界定为:为应对战争和其他突发性事件，融合运用国家、军队和社会的交通运输设施、设备，运载工具和信息资源，以及军、政、民、企等各方保障力量，经统一组织实施的人员、物资运输和交通保障活动的统称。

与以往的“应急交通运输”概念相比，军民融合战略思想下的“应急交通运输”概念在内涵上的变化主要有以下几点。

(1)拓宽了应急交通运输保障的适用对象。即适用于信息化条件下局部战争的交通运输保障，又适用于《中华人民共和国突发事件应对法》中规定的各种突发事件下的交通运输保障。

(2)明确了应急交通运输保障的职责范围。其职责涵盖从物资、人员集结地到需求地的整个链条，包括载运、装卸、抢通保通、应急指挥等各个环节。

(3)强调了应急交通运输保障能力生成要素的融合运用。应急交通运输保障能力生成要素，不仅包括交通设施、设备、运载工具等物质要素，以及由各类信息组成的信息要素，还包括经统一组织指挥形成的指挥力——能量要素。能力生成要素的融合运用，强调能力生成过程中上述各类要素交融在一起，相互之间协调一致，没有隔阂和抵触，发挥出整体聚合作用，即能力生成方式的转变。

2.3 与军事交通运输的关系辨析

军事交通运输是指统筹国家和军队的陆路、水路、空中交通资源，保障部队输送和物资装备运送的活动。包括对交通设施、设备、运载工具等交通运输资源的准备和运用［4］。由上述定义可以看出，军事交通运输主要是保障部队输送和物资装备运送的活动。一般说来，这些活动主要是为了达到军事目的［1］，即为了保障打赢战争，以及保障部队平时进行战争准备。但由于交通运输资源的军民共用特性，几十年来我军军事交通运输一直依托国家交通运输资源，始终走一条军民融合、寓军于民的发展道路。随着国家危机管理体系的建立健全，国家各级交通运输部门的应急功能逐渐建立，而军队参加抢险救灾等非战争军事行动的常态化，使得军事交通运输的应急功能需求更加丰富，在这一点上，应急交通运输与军事交通运输在资源运用上完全交融，目的完全一致。然而，虽然战争可被看作是一种极端化的公共危机，但是战争与公共危机之间又有着本质性的区别，应战的军事交通运输保障又有其安全防护、信息防护、物资运输等方面的特殊需求，因此，既不能因为管理体制原因将交通运输“应急、应战”功能简单分离，也不能忽略交通运输力量应战运用时的特殊需求。

3 加快军民融合应急交通运输保障建设的基本方法

针对目前应急交通运输保障建设中存在的思想认识不到位、领导体制不健全、工作机制不顺畅、法规标准不完善等问题，借鉴国外相关经验，应采取以下方法加快我国军民融合应急交通运输保障建设。

3.1 以基于能力和基于威胁相结合的应急交通运输发展思想为指导

借鉴美军装备需求生成机制发展经验，改变针对特定威胁(自然灾害、事故灾难、战争威胁等)的“基于威胁”的应急交通运输建设指导思想，不单纯强调靠强大的能力来对抗未知威胁，而应将“基于威胁”与“基于能力”相结合，通过总结分析已发生的突发事件、未来多样化任务对应急交通运输能力的需求及存在的差距，确定应急交通运输能力建设目标;在建设方案生成与实施、方案评估过程中，始终把应急交通运输能力作为核心概念，通过提高需要的能力实现以不变应万变，从而满足多样化任务需求，增强应急交通运输系统对未来多变环境的适应性。

3.2 采取自上而下的应急交通运输建设规划模式

军民融合的应急交通运输建设，应采取“自上而下”的系统规划思路，按照从宏观(国家危机管理战略和应急保障概念)到中观(应急交通运输保障任务和能力)，再到微观(应急交通运输的条令、组织、领导、教育训练、装备、人员、设施)的思路进行顶层设计和总体规划，确保应急交通运输建设的系统性、集约性。

3.3 健全军民融合的组织指挥体制和法规标准

权威、高效的组织指挥体制和完善、明确的法规标准是保证军民融合应急交通运输有序发展的根本保证。在军民融合的组织指挥体制中，必须明确各级政府在突发事件应急组织指挥中的主导地位;而在国家进入战争状态时，一切应急交通运输保障力量必须服从服务于作战指挥。目前军地双方各自独立的指挥体系均比较完善，当前最紧迫的任务是规范军地联席会议制度，通过双向兼职或行动需求互提等途径，逐步建立不同状态下军队双方组织指挥的衔接程序，确保只要有需求，就能够快速实现应急交通运输系统应急、应战功能的顺畅转换。

［1］ 赵占平. 中国军事百科全书(军事交通运输学科分册)［M］.2 版.北京:中国大百科全书出版社，2007:84-85.

［2］ 童星.中国应急管理理论、实践、政策［M］. 北京:社会科学文献出版社，2012:7.

［3］ 王宏伟. 公共管理危机［M］. 北京:中国人民大学出版社，2012:241.

［4］ 全军军事术语管理委员会，军事科学院.中国人民解放军军语［M］.北京:军事科学出版社，2011:508.