健全和改进作风常态化制度研究

张卫杰

（中共启东市委党校 江苏启东 226200）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“健全改进作风常态化制度”。改进作风，是全面深化改革的重要保证，特别是全面深化党的建设制度改革的重要内容。健全作风建设的各项制度，推进改进作风的常态化、制度化，对于加强党的作风建设具有十分深远的意义。

一、作风建设制度化的必要性

（一）党的作风建设制度化，是总结历史经验教训得出的必然结论

土地革命时期，由于教条主义和经验主义的推行给革命事业造成了很大的危害，一度出现“左”倾教条主义把红色革命地区丧失殆尽的惨痛教训。1945年，毛泽东在总结历史经验和教训的基础上，首次提出发扬中国共产党的三大优良作风，即“理论和实践相结合的作风，和人民群众紧密地联系在一起的作风以及批评与自我批评的作风”。延安时期，中国共产党开展了“反对主观主义以整顿学风，反对宗派主义以整顿党风，反对党八股以整顿文风”的整风运动，对全体党员干部进行了一次普遍的马克思主义教育。新中国建立初期，按照毛泽东提出的“两个务必”思想，我党连续开展了几次大规模的整风运动，不仅使党保持了革命战争年代的凝聚力和战斗力，取得了警惕和抵御糖衣炮弹袭击的显著效果，而且使新生的人民政权得以巩固。“文化大革命”时期，由于大搞政治运动，名义上是直接依靠群众，实际上脱离了广大群众，从而使党的作风建设遭到严重破坏。宗派主义，家长制，封建专断，“乱打棍子、乱扣帽子、乱抓辫子”等各种歪风邪气滋生。实践证明，用大规模群众运动的方式整党整风、解决党内作风问题，在特定的时期确实取得了成效，但随着党的历史方位转变，这种方式的弊端也开始显现。十一届三中全会以后，我党在深刻总结作为执政党建设的经验教训的基础上，认为解决党的作风问题，不能单纯依靠思想改造和政治运动 ，治本之策是制度建设，明确提出必须把党的作风建设与制度建设结合起来的思想。经过几代中央领导集体带领全党不懈努力，坚持改革创新，与时俱进，不断赋予党的作风建设以新的时代内涵；建立了切实管用的规章制度，改变了党风建设无章可循的状况，取得了党的作风建设一系列可喜的成果。

（二）作风建设的制度化，是由制度自身的本质特征决定的

首先，制度具有普遍的约束力。制度一旦形成，要求每个人都必须遵守，如果违反，将会受到制裁。因此，制度具有一定的约束力和权威性。其次，制度具有稳定性和长期性。制度形成以后，制度的结构和制度的安排有其相对的稳定性，在一段时间内发挥它的作用，不可能轻易变动。制度不会因领导人的改变而改变，也不会因领导人的看法和注意力的改变而改变。再次，制度具有明确性和具体性，制度是有具体而明确办事规程和行为准则的，在实践操作中，什么该做，什么不该做，按照什么样的程序做，它都有明确的规定。因此，党的制度能够使人们正确界定党员、干部的正确行为与错误行为的界限。最后，制度具有根本性和全局性。党的制度是全党共同意志和共同利益的体现，对全党具有普遍的适用性和约束力，全体党员必须共同遵守，它可以指导党内生活，规范领导行为，保证党的事业顺利发展。邓小平曾指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事”。

（三）作风建设制度化，是由作风问题本身的特点决定的

作风养成不是一朝一夕的事，而是一种积淀，是潜移默化的过程，其突出特点是根深蒂固、难以改变。因此，形成一种优良作风不可能一蹴而就，克服一种不良作风也不可能一劳永逸。不良作风问题具有顽固性，抓一抓就会有好转，松一松就会有反弹；作风问题具有反复性，老的作风问题解决了，新的作风问题又会出现，或者老问题以新面貌出现。如果抓抓停停，或者寄希望于一次集中整治就能解决，抓一阵松一阵，不仅解决不了作风问题，还可能适得其反。制度具有根本性、稳定性、连续性，具有普遍、长期的约束力，因而是改进作风常态化的重要保证。有了好的制度机制，发挥制度机制的激励和约束作用，往往能让好的作风得到更好的弘扬，让不良作风得到更有效的遏制。《决定》提出要“健全改进作风常态化制度”，可谓切中要害。

二、当前作风制度建设方面存在的问题

当前，党内存在的不良风气，集中的表现就是形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风。“四风”问题之所以在党内出现，除了部分党员干部理想信念缺失，宗旨意识淡薄，思想道德滑坡之外，还有一个重要原因就是制度的缺失、不完善、不配套、执行不力等造成的。一是制度设计还不够细化。一些制度一般性规定多，具体要求少；弹性的多，刚性的少；原则性的多，操作性强的少。二是在管理监督上，目前还没有一套有效的领导干部的作风监督机制。上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难，群众监督和舆论监督又处于松散状态，难以真正了解情况，人大和政协的监督发挥作用有限。三是制度建设缺乏系统性。我们长期以来的制度建设只是单项制度的建设，缺乏对制度建设系统性认识，作风制度建设缺乏多项相关制度的配套，难以形成合力。

三、健全和改进作风常态化制度建设的几点思考

制度建设是实现改进作风常态化的根本保障。党中央在2013年5月9日下发的《关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》中和2013年6月22日至25日的政治局会议上，提出了既要立足当前又要着眼长远的若干建章立制的要求。其总体思路是：以法治思维和法治方法抓作风建设，实现作风建设制度化、规范化和常态化。

（一）作风制度建设要体现时代性和现实针对性

制度建设要反映时代要求，体现科学精神。当前，我国正处于全面建成小康社会的关键期，改革发展任务繁重艰巨，一些深层次矛盾逐步浮现；世情、国情、党情发生深刻变化，精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等危险更加尖锐地摆在全党面前，集中表现在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”上。“四风”严重损害党在人民心目中的形象和威信，侵蚀党的执政基础。党的作风制度建设必须紧紧围绕全面建成小康社会的奋斗目标，从实际出发，认真分析研究当前作风建设的新情况、新特点，探索新办法，形成一整套行之有效的制度，为落实全面建成小康社会、推动全面深化改革等各项任务保驾护航。

（二）作风的制度建设要体现系统性和实效性

作风制度建设是一个系统工程，需要各种制度相互联系、协调配合，实现制度的功能整合，提高制度体系的整体功效。要深入研究其特点和规律，不断完善制度法规体系，尽量使制度更加完整完备、具体周密、系统配套，充分发挥制度的整体功能和实际效能，努力形成一整套用制度管权、按制度办事、靠制度管人的权力运行机制和工作推进机制。当前，工作重点应着眼于建立健全权力制约机制，完善权力结构、科学合理地配置权力，实行决策权、执行权、监督权相对分离；改革干部政绩考核机制，用科学的考核指挥棒推动作风转变；完善选人用人制度，树立正确的用人导向；建立健全科学民主决策的制度，让重大决策建立在群众知情、群众参与的基础上；健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制、完善直接联系群众和服务群众制度、健全严格的财务预算、核准和审计制度、会议公文制度，领导干部工作生活保障制度、厉行勤俭节约等方面的规章制度，搭建起作风制度建设的系统框架。

在制定制度和细则时要注重实效性，需把握好以下三点：一是可行性和操作性。就是要便于操作、便于执行、便于理解。防止制度内容繁杂、空洞无物，使笼统的规定尽量明确化，使原则的表述尽量具体化，确保建立的制度可执行、可监督、可检查、可问责，让大家记得住、传得开、行得通。比如，在加强实体性制度建设的同时，注重程序性制度的建设，减少实体性制度执行的自由裁量空间，等等。二是科学性和规范性。就是要尊重规律、符合规律、严谨周密。抓紧对已有制度进行梳理，该修改的修改，该完善的完善，着力形成整体配套、系统完备的制度体系，防止“制度缺位”“制度打架”。三是制度的制定要走群众路线，让更多的群众参与到制度建设中来，使得制度建设能够充分反映群众的心声和需求。

（三）作风的制度建设要体现制度的执行力和权威性

制定制度是基础，执行制度是关键。再好的制度，如果得不到执行，也是一纸空文。纪检监察部门要加大对制度执行的监督力度，健全监督机制，拓宽监督渠道，推进党务公开、政务公开，把党内监督、专门机关监督与人民群众监督、民主监督、舆论监督等结合起来，形成多层次、多形式、全方位的监督体系，要采取重点查、随机查、暗访查等方式监督检查制度的执行情况。要切实把维护制度的权威性和严肃性作为对党员干部的重要政治要求，以认真学习制度、严格执行制度的实践推动崇尚制度、执行制度的良好风气。进一步强化制度的规范约束功能，制定有效措施，规范操作程序，改进执行效果，坚决克服“上有政策，下有对策”等不良行为。坚持制度面前人人平等，制度面前没有特权，制度约束没有例外。加强对制度执行情况的监督检查，及时发现问题、解决问题，对不执行制度的有关机构和领导者要追究责任、严肃处理，使得制度规范真正成为党员干部必须遵守的行为准则。

（四）把思想教育和作风制度建设结合起来

思想是行动的先导，作风的根子在思想。思想正才能作风纯，政治强才能作风硬。领导干部要改进作风和形象，前提在于提高思想理论水平，树立群众观点、站稳宗旨立场。没有坚定的理想信念、良好的政治品质、高尚的思想道德作基础，作风建设就是空中楼阁；没有正确的世界观、人生观、价值观来引领，改进作风就是一句空话。要通过多种方式和途径教育和引导党员干部认真学习和系统掌握马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论，坚定共产主义信仰，牢记立党为公、执政为民的责任意识，发扬勤政为民、艰苦奋斗的优良作风，树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、利益观。牢记权力是人民赋予的，一切权力属于人民，把权力放在为人民谋福利上，切实做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。○