美国环境种族主义与我国民族环境权之比较

王宏卫

（中南财经政法大学 法学院，湖北·武汉 430073；广州市海珠区人民检察院，广东·广州 510025）

美国的环境问题研究和实践相对我国而言更早，也更加成熟。因此在学术研究过程中，美国的经验常常作为我国学者研究所借鉴。然而在我国近年来日渐兴起的民族地区的环境问题研究中，却鲜少提及美国经验。其实，一方面美国和中国一样都是多民族国家，甚至作为移民国家的美国面临的民族问题更加复杂，这种民族复杂性自然会反映到民族族群的环境权益保护方面。另一方面，尽管环境问题各有特点，但环境危机是人类的发展危机，在世界具有广泛的共同性。因此，虽然我们不应该对美国经验一昧地盲从和进行“拿来主义”，但通过比较中美两国的民族环境权研究和实践，对于我国正在发展中的民族环境权研究还是具有一定借鉴意义。

一、美国环境种族主义与我国民族环境权的价值比较

由于种种原因，美国法律研究和实践中并不经常使用民族概念，而更多地使用种族概念，在环境权方面，相应地表现为“环境种族主义”。尽管种族与民族并非同一概念，但毕竟无论是种族还是民族，当讨论其权益时常常意味着有着某种共同属性的少数族群。因此，美国的环境种族主义与我国的民族环境权有着一定的可比性，而本文的论述也是基于此可比性具有了理论和实践意义。

在美国，种族歧视是重大的社会问题，并反映在其政治和法律生活的方方面面。就环境方面来看，美国的环境正义运动就发端于环境种族主义。在上个世纪80年代，垃圾填埋以及废物设施等陆续集中在有色人种附近，导致有色人种的生活比白人更易遭致环境风险。因此引发的抗议活动，使得种族身份与环境损害状况之间的关系受到关注，有色人种开始要求减少或防止因为种族身份而导致的环境不平等，以争取像白人一样平等享有环境权益。可见，在美国，种族环境权益保护的目的是实现环境权益的平等，减少因为种族身份歧视带来的环境承受差异。

在我国，尽管“汉族在历史上经济、文化发展一些，就有条件向各方面发展，以致兄弟民族被挤到边远寒苦地区，生活就更困难，经济、文化也就更不容易发展。”[1]但在新中国成立以来，民族平等、团结、融合的局面已经初步形成。我国不仅在《宪法》上明确民族平等的原则，建立了民族区域自治制度，更是给予了少数民族不少优惠政策。在环境保护方面，也更加强调民族地区环境权益的优先保护，并通过各种形式的补助、转移支付等环境保护政策和措施帮助民族地区环境建设。[2]可见，我国并不存在民族歧视，也不存在民族歧视带来的环境不平等。

从近年来我国民族环境权益研究的成果来看，更加强调的是民族发展权在环境方面的体现。学者们在提出民族环境权的概念时强调是“少数民族在享有一般环境权的基础上，还享有特殊的环境权。具体地说，……还享有具备民族特点的环境权”[3]从学者的论述思路来看，但均强调少数民族的自身文化特性在环境上反映。所以民族文化作为民族的特殊性的重要表征被列为民族环境权的重要内容。

综上，中美两国民族环境权益保护的宗旨不同，美国更加强调种族的平等，反对因为种族歧视，而形成环境权益上的不平等。而中国则旨在促进民族自身可持续发展，更加凸显民族特色，尊重民族的发展规律。由此，我们可以发现，美国的环境种族主义关注点不在种族群体的环境质量的优化，而在于与各族群平等的享有环境，而非受到不公正待遇。反观我国民族环境权更加强调民族特殊性需要在环境问题上的反映，而非民族地区环境自身质量的优化。

二、美国环境种族主义与我国民族环境权的实现途径比较

在美国，环境种族主义主要通过三种方式来促进平等环境权的实现：一是抗议活动，即通过游行等对抗方式向政府施加压力，如1982年的沃伦抗议。二是热心人士的研究或活动推动政府出台相关的措施，如罗伯特·布勒德的《美国南部的倾废：种族、阶级和环境》、在美国密歇根大学举办的“种族与环境损害发生之间的关系大会”。这些抗议和活动等推动了《应对少数民族和低收入人群环境正义的国家行动方案》的出台。三是通过公民诉讼的形式，间接由司法去影响国家立法或直接纠正国家政策等。美国出现了诸如全美印第安人环境疾病基金会等非政府组织，少数族裔提起的大量环境公益诉讼，从而为避免在议会立法上劣势，而通过司法推动种族环境权益保护。从法律的角度来看，第一种形式属于政治活动的范畴，第二种形式更多地体现为国家自我修正的非正式途径，只有第三种形式才应是环境法律讨论的范畴。也即在法律行动上，美国的种族环境权益的保护的途径相对比较单一，即司法。

在我国，有学者通过对于环境诉讼文书的实证分析，未能判断出民族导致的判决上出现特殊的规律，[2]但我国制定了民族区域自治制度。尽管有学者认为我国的民族区域自治制度不同于民族自治制度，但笔者认为，民族区域自治制度的设置正是因为民族聚居区域民族生活的特殊性，而赋予民族地方管理时对于当地的民族特色的尊重。虽然民族区域自治不完全等同于民族的自治，但已经赋予了民族管理民族事务的途径。我国在许多民族地方也都出台了自己环境保护的规范性文件，这些都是由民族地方自治管理机关在尊重民族生活的基础上制定的。此外，我国大量存在民族习惯法，也是民族管理自己事务的法律体系的重要内容。正如学者指出，少数民族习惯法属于地方性的知识，而且相比而言它的其精神旨趣与国家环境法也并不冲突，[4]并且发挥着重要作用。

综上可见，美国种族环境权益的保护的法律途径主要是诉讼，也即司法来进行。而我国民族权益的保护主要通过国家立法权的授权以及民族习惯法中自我管理来实现，从法律的角度上来看，应该属于立法的范畴，并通过行政手段实现。

三、美国环境种族主义与我国民族环境权差异的原因

这种研究和实践的不同，常常扎根于其制度生存的土壤。特别是种族或民族的环境权益的保护关涉社会环境和政治环境，更需要在法律框架内进行。因此，本文从社会、政治和法律三个方面尝试简要分析美国的环境种族主义与我国民族环境权不同的原因所在。

从社会角度来看，中美两国民族环境权益问题不同。在美国的环境种族主义中，种族与环境损害之间的联系是人们关注的焦点，也是美国促进环境正义的主要突破口。因此，美国的环境权益保护主要表现为事后的救济。而由于我国民族环境权的保护重在促进民族发展的整体性，强调环境之于民族的文化载体的特殊性，所以，我国民族环境权的保护在强调环境的民族性的基础上，主要通过立法对于这种环境民族性的特殊认可来实现。

从政治角度来看，中美两国民族政策历史不同。美国民族政治制度是一部斗争史，是一部反歧视史。从美国成立以来，种族斗争尽管表现形式不同，但却一直存在，并未消减。可以说美国的种族问题是政治的中心问题之一。即使在娱乐领域，种族问题都表现得淋漓尽致。因此，当环境问题出现以后，处于被压迫和被歧视中种族族群首先从种族歧视的角度出发，以实现自身权益。这种斗争使得种族环境问题常常表现为纠纷的形式。而我国则不同，我国新中国成立以来，便设立了民族地区自治制度，充分赋予民族地区的自我管理权，这就基本消除了国家在民族事务管理过程中对民族的歧视，也就不存在因为民族环境权益保护而发生的国家与民族的纠纷。相反，我国的民族环境权益的提出，更多地表现为在环境问题出现后，环境事务管理中对环境的民族性的法律认知和认可。所以，我国民族环境权益的保护更多体现为督促民族地区在立法中明确民族环境权益的民族性，并通过行政权予以保障。

从法律制度来看，两国的司法制度不同。美国法治的特点表现为其三权分立，其中司法治国的特征更加明显。尽管在司法能动和司法克制方面的争议从未消停，但司法的触角正在不断蔓延。而司法审查制度也比较成熟，这就为种族问题提交司法裁判提供了可实现性。再加上前面所述的，美国种族环境权益常常以纠纷的形式出现，美国司法则通过这种纠纷的处理，确立种族问题的处理原则，甚至审查立法中存在的种族问题。而我国当前的司法制度，并不存在司法审查的职能，更多表现为纠纷裁判，缺乏对于公益的关注，从而导致民族环境权益难以进入司法的大门。这也是学者在分析民族在我国环境纠纷中难以发现存在问题的可能原因。

四、我国民族环境研究的再审视

（一）我国民族环境权益保护面临的主要矛盾还是民族地区经济发展与环境保护的矛盾

无论是美国的种族环境权益保护的平等还是我国民族环境权益保护的民族性，都是为了保护民族地区环境，减少环境损害，优化环境质量。但我国更多强调民族环境权益的民族性的过程中，似乎容易误导人们，我国民族地区传统的环境问题并不存在。然而，尽管我国不存在环境的民族歧视，但民族地区当前面临的环境问题仍然是生态环境的污染和破坏。由于我国实行的是民族区域自治制度，这种破坏或者污染的产生并非国家歧视或强制措施造成，而是民族地区经济发展的负面效应。

一方面，民族文化虽然会在一定程度上反映在环境方面，但毫无疑问，由于历史发展的原因，尽管民族文化的大部分内容有利于环境保护，但民族地区文化中也有一部分还比较落后或者一些优秀的文化被破坏，不仅对环境保护无益，反而因为这种文化对于环境的依赖，而造成环境的污染与破坏。有学者指出，由于人口流动性的加大，少数民族的很多保护环境的习惯被打破，被质疑乃至漠视和抛弃。在神明崇拜被日渐破除的过程中，少数民族地区在开发自然资源过程中的顾忌大大减少。[5]可见，民族环境权益保护虽然不是不应该将环境的民族性纳入，但首要解决的问题却也不是民族环境权益的民族性，而是环境自身价值。

另一方面，民族地区经济发展与环境保护矛盾突出。我国民族地区资源丰富，民族地区“总面积占国土面积的64%，其中半农半牧区、牧区草原面积占全国草原的94%；森林面积占全国森林面积的42%;水力资源占全国的53%；种类丰富的矿产资源更是在全国占有重要地位。”[6]但少数民族地区依然贫穷，在国家确定的592个扶贫开发工作重点县中，有366个分布在西部地区，其中又有224个是少数民族贫困县，西部民族贫困县占据了全国扶贫开发工作重点县的37.8%。[7]这种资源丰富，而现实贫困的矛盾促使民族地区对于经济发展的欲望大增，而忽视资源的有限性，从而迫切希望能在资源开发中收获利益，而非对于资源的保护。

此外，环境具有明显的跨地域性，过多的强调环境由于文化的原因而存在民族性，也不符合环境跨地域的客观现实。特别是在民族地区，很多资源不仅对本地区有重大影响，而且影响整个国家的生态建设。比如，三江源地区环境的破坏，带来的是下游地区水资源的破坏与短缺，不仅影响本地水环境，更是影响着下游用水问题和下游的整个生态环境。过多强调三江源地区环境的权益，容易陷入另一个漠视环境整体性的怪圈。

民族地区是民族生存和发展的地区，也是民族环境权益的重要载体。由前可见，民族环境权益的保护应该侧重民族地区经济发展的迫切需要与环境保护之间的矛盾，而非民族文化与环境的相互促进关系展开。

（二）我国民族环境权益救济制度的缺乏导致民族环境权的虚化

尽管我国与美国在政治和法律的基本制度上存在不同，但我国学者提出的民族环境权的难以司法救济以及实践中民族环境权诉讼难寻的境况却并不符合法治国家的要求，也使得民族环境权存在虚化的趋向。要实现民族环境权的司法救济，既需要我国的司法制度进行适当调整，为民族问题进入司法提供土壤，也需要我国在民族环境权中更加强调民族环境权的私权化，通过公民行动来广泛参与。

关于我国司法制度的调整，特别是有关环境司法的调整已经在进行，而且环境公益诉讼正式进入我国民事诉讼立法，而在即将修订的行政诉讼法和环境法中，立法者们也在进行着卓有成效的调研工作。可以预计，环境公益诉讼的出现为民族环境权的司法救济提供了土壤。至于民族立法的司法审查工作，在我国现有政治体制并非必然需要。原因在于，尽管我国实行的是民族区域自治，但至上而下的行政体制还是给了立法在立法体制内纠正的空间和途径。

在环境公益诉讼这样的司法制度下，还必须有民族环境权的私权化作为基础。原因是：一方面，尽管民族地区实行区域自治，但这种自治权不管是国家权力的授予还是习惯法中的自治，都是一种对辖区内事物的管理权。这种管理权原则上应当照顾的是多数人的利益。从整体利益需求上来讲，我国民族地区因为经济发展的滞后性，以及资源的丰富性，发展经济而不惜浪费资源，甚至牺牲环境的欲望更为强烈。但从局部甚至公民个人而言，整体经济的之后，不等于每个局部或每个个体都处于贫困状态。按照马斯洛的理论，人在的不同的境况下其寻求的价值也不同。脱离了经济贫困的地方或个人则会更加在意生活、工作的质量，也更加需要精神上的美的享受，对于环境的需求也更高。这部分人对于环境权益的维护的主动性也更为强烈。这也是经济发达地区更在乎环境建设的内在驱动的重要内容。为此，自然会形成环境纠纷，而这种纠纷是无法通过自治权来实现的。司法，特别是环境公益司法就成为纠纷救济的重要途径。

而另一方面，民族虽然可以成为宪法上的权利主体，但却无法成为民事诉讼的权利主体和义务主体。这就需要将民族环境权私权化，专为民族成员或民族地区成员的民族性权利，由民族成员或民族地区成员在维护自身民族性权益的过程中，实现对于民族地区环境权益的保护。一旦当民族成员的这种民族性环境权益受到侵害时，就可以通过诉讼的形式予以实现，从而达到维护民族环境权益的根本目的。但这种民族性环境权益的公益性非常明显，又需要借助环境公益诉讼的形式予以实现。

[1]中共中央文献编辑委员会.周恩来选集（下卷）[M].北京：人民出版社，1984：251.

[2]熊小青.中国环境正义[D].武汉：中南财经政法大学博士论文，2011.

[3]才惠莲，熊浩然.论民族环境权[J].法制与经济，2010，(2).

[4]乔世民.少数民族地区生态环境法制建设研究[M].北京：中央民族大学出版社，2009：332.

[5]赵 娴.我国少数民族环境权研究[D].昆明：昆明理工大学硕士学位论文，2011.

[6]扬华双.民族地区可持续发展的法律保障[J].西南民族学院学报，2002，(7).

[7]向玲凛，邓 翔.西部少数民族地区反贫困动态评估[J].贵州民族研究，2013，(1).