新时期中国民族自治法规的发展现状及其完善对策

杨 芳 李丕祺

（北方民族大学 法学院，宁夏·银川 750021）

一、引 言

《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书指出，目前中国共建立自治区5个、自治州30个以及自治县（旗）120个。这些民族自治地方在自治立法领域所创制的民族法规是中国民族法律法规体系的重要内容。加强民族地方的法制建设，特别是健全与完善自治法规体系，对于民族地方的社会稳定、经济发展、文化教育、体育卫生、环境资源等领域的快速发展具有非常重要的意义。中国民族区域自治制度实施60年来，各民族地方在立法建设方面取得了显著成就，制定了一大批自治条例、单行条例及变通补充规定，初步形成了地方民族法规体系。但各民族地方的民族立法体系还不健全，法规的数量与质量需要提高，自治立法的发展状况与民族地方的社会经济发展的立法需求差距明显。因此，本文拟就制定状况与立法实施两方面对民族自治地方法律规范进行全面考察，查摆问题，分析问题，解决问题。

二、中国民族自治法规的制定实施及问题分析

（一）自治条例的制定及其实施状况

目前，内蒙古、新疆、宁夏、西藏以及广西5个自治区仍没有制定一部本民族区域的自治条例。至2009年底，贵州省黔南布依族苗族自治州、四川省阿坝藏族羌族自治州、青海省海南藏族自治州等25个自治州已经制定（有的自治州制定并重新修订）自治条例，新疆所辖的5个民族自治州没有制定本地方的自治条例。云南澜沧拉祜族自治县、青海循化撒拉族自治县等120个自治县（旗）制定的自治条例数量达到112件。值得肯定的是，自治州、自治县（旗）通过积极行使法律所赋予的立法自治权，对本民族地方的文化教育、自然资源保护、经济贸易管理、婚姻家庭等领域发挥着积极作用。

1.民族自治条例体系不健全。民族自治地方中仅自治区还没有制定民族自治条例，其主要原因存在内、外因两个方面。一方面，自治区自治条例出台难的内因在于对自治条例草案自身的定位问题把握不清，哪些问题应该规范，应该如何规范，使法规内容既能体现地方性、民族性，又不重复上位法的规定，是制定自治条例的瓶颈所在；另一方面，自治区自治条例出台难的外因在于难于获批，即自治区条例所调整的民族地方经济利益与国务院各部委所调整的国家经济利益之间难以协调一致，在民族立法利益与国家立法利益之间难于平衡。

2.自治条例的内容缺乏民族特色，可操作性不强。从立法体例来看，现有的自治条例大多几乎照抄照搬《民族区域自治法》的章节结构、语言形态和规范形式。从立法内容来看，现行民族地方的自治条例大多数是对少数民族语言文字、尊重民族风俗习惯、培养发展少数民族干部、婚姻家庭等内容的调整，民族地方特征不鲜明，自治立法内容亦缺乏可操作性，实际上也很难产生促进民族自治地方发展的显著效果。

3.自治条例适用的法定程序有待完善。《中华人民共和国宪法》第116条、《中华人民共和国立法法》第66条、《中华人民共和国民族区域自治法》第19条明确规定，自治条例在立法程序上适用“报批制”。事实上，对民族自治条例在立法程序上设置上报审批制度无疑会影响民族自治地方立法机关的立法积极性，因为一旦自治条例案未获法定机关的批准通过，那么民族自治条例案在立法准备阶段、正式立法阶段所投入的立法资源就会被大大浪费。即使对自治条例适用审批程序，中国法律也没有就自治条例获批的标准、法定机关批准的期限等内容明确规范，因此，健全自治条例的立法审批程序意义重大。

（二）单行条例的制定及其实施状况

中国五大自治区也还没有制定自治区级的单行条例。目前，民族自治州、自治县已制定颁行的单行条例约510件。[1]现就各民族自治地方单行条例在立法实施过程中存在的问题进行如下分析：

1.单行条例的立法数量少，自治立法积极性不高。由于单行条例的内容只涉及民族自治地方某一领域的社会关系，所以，其条文大都是具体规则，操作性较强。民族自治地方在很多社会领域需要由单行条例来规范，但实际上，民族自治地方的立法机关对自治权的立法意识与立法积极性不太高，特别是民族自治区享有双重立法权，即包括普通地方性法规立法权与自治法规立法权。或许是出于立法程序上的顾虑，民族自治区一般都会选择行使普通立法权，这也是民族自治区在行使两种立法权的积极性上存在较大反差的关键所在。以内蒙古自治区为例，自1980年至2000年，内蒙古自治区人民代表大会制定和批准的地方性法律规范共计227件。其中，地方性法规占绝大多数，民族单行条例仅占很少数量。[2]民族单行条例作为专项类自治法规的性质决定了它所调整的社会领域与立法内容具有广泛性和多样化的属性。单行条例制定数量少的现状，恰恰反映出民族自治地方的立法机关对单行条例的自治立法权运用得还不够灵活、充分。

2.单行条例的制定主体范围应当进一步扩大。以民族自治区为例，根据法律规定，自治区人民代表大会的会期一般是7～10天，自治区人民代表大会通常要在较短的会期内完成较为繁重的立法任务具有一定的立法压力，要在自治区人民代表大会会期内将制定单行条例案的议题列入会议议程，并要审议通过单行条例案事实上困难较大。民族地方的人民代表大会是单行条例法定的且是惟一的制定主体，同级人大常委会并没有单行条例的制定权。笔者也认同大部分学者的观点，即应当将民族地方的人大常委会纳入单行条例的制定主体范围中，一方面可以在一定程度上分担同级人民代表大会的立法任务，另一方面也可以使民族地方立法自治权的发挥更充分更有效。

3.单行条例的地方民族性特征不鲜明。通过考察民族地方单行条例的内容，不难发现，一些民族地方制定的森林资源、野生动物资源、矿产资源、禁毒管理等单行条例与国家制定的《森林法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》、《禁毒法》等内容基本相同。杜绝内容重复、抄袭国家上位法，是单行条例摆脱困境的根本出路，单行条例的制定只有具备民族地方特色，从立法实际出发，增强法规内容的实用性和操作性，才能真正发挥法的社会规范作用。

4.单行条例的制定程序不规范，立法技术水平不高。单行条例是调整民族地方某一社会领域的专项民族规范。因此，法规的专业性、技术性事项一般都是由民族地方人民政府履行行政职能的机关负责起草的。虽然由行政职能机关起草单行条例能够保证立法内容的专业性和技术性，但是也难以避免各职能部门为保护部门利益而存在立法不公之嫌。中国的立法法对单行条例的程序规定仅反映在“上报审批”环节，其他立法环节或步骤没有明确规范。因此，民族自治地方对单行条例的制定程序在国家立法缺失的情形下就难免会出现缺乏严格统一的规范标准，各地的制定程序规定迥异，难以保证法规质量。现行的单行条例立法技术水平普遍不高，主要存在大量的立法语言表述不规范、条文结构不合理、立法内容操作性不强、法律责任规范缺失等缺陷，这些立法技术缺陷表明立法技术水平亟待提高。

（三）变通或补充规定的制定及其实施状况

目前，五大民族自治区共制定变通或补充规定有7件，30个自治州制定了31件，122个自治县制定了36件。[3]民族自治地方对国家法律法规进行变通、补充规定涉及的领域比较集中，大致包括自然资源利用与管理、婚姻制度、计划生育、野生动物保护、动物防疫等领域。虽然变通立法数量不是很多，却最能反映民族地方特色，也是保障国家法律法规在民族地方得到贯彻实施的有效方式。

1.变通或补充规定的制定机构不一致。民族地方享有对国家法律法规的立法变通权或补充权应当有法律的特别授权，并且必须在法定授权的有限范围内行使。中国有十多部法律对民族自治地方的该项立法自治权进行了授权规定，但制定机关却有所差异，比较混乱。例如，在《森林法》和《国旗法》中有关变通补充规定的制定机关是民族自治机关；《收养法》中规定的制定机关是自治地方的人大及其常委会；在《婚姻法》和《民法通则》中，强调了制定机关应当是民族自治地方的人民代表大会；而《刑法》中则强调制定机关是民族自治区或省人大。授权法律对民族自治地方的制定机关规定不统一，易造成各机关因为互相争夺利益或互相推诿而出现立法浪费或消极立法的现象。

2.变通或补充规定的制定数量较少，调整范围狭窄。目前，中国民族自治地方制定的74件变通或补充规定调整的范围较为狭窄，其中有关实施《婚姻法》的变通规定数量最多，也有涉及选举法、继承法、义务教育、土地管理、计划生育等方面。《刑法》也是授权民族地方行使法律变通或补充权的部门法之一，但自刑法颁布至今三十多年来，对刑法条款的变通补充规定处于立法空白。[4]鉴于此，各级民族地方需要加强对法律法规变通的灵活性。

3.变通或补充规定的制定程序不规范。民族自治地方对变通或补充规定的制定程序不规范，适用的批准或备案机关也不同。《婚姻法》规定，民族自治地方对国家法律进行变通规定应当报全国人大批准后生效。《民法通则》要求民族地方应当按照法律的规定进行变通与补充规范的制定主体是自治区人大，并应报全国人大常委会批准或备案。中国法律有关民族变通补充的规定限于报批备案程序，对于立法听证程序、立法审议程序未作明确规定，这种立法状况表明民族自治地方行使变通、补充规定权在制定程序方面很不规范。

三、完善民族自治法规建设的主要措施

（一）高度重视民族自治立法工作，保障民族区域自治制度的实施

现阶段，自治地方立法工作仍是民族地方法制建设中的薄弱环节，制定机关的民族立法意识仍需强化。民族自治地方的立法机关应当重视自治法规对地方社会发展的重要立法作用，为民族自治法规的建设与发展创造良好的立法环境，加大对地方群众的民族法规宣传力度，切实用好用足民族自治法规的立法自治权。

（二）提高立法队伍立法素养，保障法规法律品格

目前，民族自治立法主体体系还不够健全。前文已有所论及，民族地方人大常委会行使一定的立法自治权，可以避免与同级人民代表大会存在的“会期短，议程多，易影响自治立法进程”的局限性，实现提高自治法规立法效率的目的。目前，共有13部法律对民族地方变通或补充权进行了直接规定，但所确定的制定主体极其不统一。变通补充规定的制定主体应该由民族地方的人民代表大会和人大常委会共同担当。这有助于充分发挥地方人大常委会的立法职责，减轻民族地方人大的立法负担，同时可以高效提升民族法规的变通性，使补充规定的效率有所提高。自治法规制定主体的立法素养决定着立法成果的法律品格。因此，法规的制定主体应当培养一批具备专业立法素质、扎实立法理论、丰富立法经验、精准立法技巧的立法队伍，才能创制优质的法律产品，也才能更有效地服务于民族自治地方的发展。

（三）正确把握自治立法权限，突出民族地方特色，确保立法质量

民族自治法规立法实践中暴露出的诸多问题，最根本的原因就是立法机关搞不清楚应该规定什么内容，不该规定什么内容，对自治立法权限把握不清。我们似乎从相关法律中无法找到自治立法权限的立法根源。宪法、民族区域自治法、立法法中都有“体现当地民族的政治、经济、文化特点”的立法表述，而该法律条文的立法含义已经明确概括了法律对民族地方自治立法的权限范围。同时，该规定也是对民族地方立法提出的立法要求，这也符合我们国家许多民族地方存在着复杂各异的实际情况。

（四）进一步规范民族立法程序，提高立法技术水平

民族自治立法程序一般都要经历前立法准备活动、正式立法活动和后立法完善活动。例如，在自治法规案的立法准备阶段，应该科学制订立法规划或计划，确定立法项目，进行调研与论证，组织起草主体，正式起草法规案等各环节应该规范有序地进行。在正式立法阶段，对自治法规案的提案主体、提案要求、审议步骤、审议期限等内容应当做出立法规定，即使法规颁布实施了，仍然有必要对其进行修订、修改、解释等后立法完善活动。立法技术直接关系到民族自治地方的法制水平，立法者对立法语言的精确概括，立法经验的客观总结，立法技巧的灵活运用，都是提升其立法技术水平的核心要素。

[1]马启智.新中国60年民族法制建设[EB/OL].http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=46512.

[2]康耀坤，马洪雨，梁亚民.中国民族自治地方立法研究[M].北京：民族出版社，2007：228.

[3]吉 雅.民族区域自治地方自治立法研究[M].北京：法律出版社，2010：120.

[4]张殿军.刑法变通缺失语境的民族自治地方刑事司法路径[J].贵州民族研究，2009，(1).