养老金与信托制度相结合的适用性:制度空间与路径选择

华 翠

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

养老金作为社会保障制度的重要基石，其保值增值及其安全稳健运营直接影响着社会公众的基本利益诉求，事关社会和谐稳定。然而，当前的养老金，无论是在筹集与托管，还是运营与支付，均存在巨大的制度困境，因此，理性检视与深刻反思养老金的制度困境并寻求破解之道，已成当务之急。

一、我国养老金的制度困境之检视

养老金是指法定部门或组织根据法律规定的条件、对象、标准、方式和程序筹集、管理、运营以及使用的专门用于社会成员养老的专门资金。目前我国养老金的模式主要是根据世界银行1994年提出三大支柱养老保障模式，即养老保障体系由基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三大支柱构成。随着2009年我国新农保试点工作和城居养老保险试点工作的开展和2012年的全覆盖，我国养老金的构成主要由基本养老金(含社会统筹基金、职工个人账户、新农保个人账户、城居保个人账户、国家社保基金)、企业年金、个人储蓄养老金三大块构成。除了养老金制度多层次化这一特点外，我国养老金法律制度框架的特殊之处还体现在公共养老金筹资模式实行部分积累制、养老金制度运行社会化以及养老金基金运营准市场化等特征。目前，我国的养老金在筹集、托管、运营、支付、保值增值等方面均存在较大的制度困境，尤其表现在支付与保值增值两个方面。

首先，养老金面临巨大的支付压力，难以应对人口老龄化的挑战。随着生活水平和医疗水平的提高，人均寿命不断增长，老年人口占社会总人口的比例逐年增加，特别是20世纪90年代以后，人口老龄化趋势愈益严重，出现了所谓的“银色浪潮”现象。与其他国家相似，我国的人口老龄化呈现出老年人口绝对数庞大、人口老化速度快、老年人口占本国人口总数的比例快速增长、“未富先老”等特点。在制度转轨的过程中，职工养老保险的权益已经通过“视同缴费年限”的方式予以确认，但没有明确相应的资金来源，导致历史转轨成本与当期养老保险金混为一体。诚如有学者所言，由于制度转轨成本的化解机制与现实财政补贴的分担机制尚未形成，统筹账户当期支付压力较大，由此导致个人账户资金被用于当期发放，个人账户长期空账运行，统账结合模式的优势无法得到有效发挥。鉴于人口老龄化趋势的不可逆转性以及养老金刚性支付压力的加大，如何实现养老金的收支平衡已经成为迫在眉睫的棘手难题。

其次，养老金的保值增值面临非常严峻的挑战。人保部发布的《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2013年末基本养老保险基金累计结存31275亿元，比上年末增加7334亿元，增幅超过30%。养老保险基金规模在迅速增长的同时，也面临着“收益率难抵通胀”的隐性缩水之困。目前为了确保基本养老金的安全，基本养老金统一征收后存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户中，实行收支两条线管理。基本养老保险基金存入社会保障基金财政专户后，按银行同期储蓄存款利息计息。基金收支相抵后的期末余额扣除财政和社会保障主管部门商定的、最高不超过国家规定预留的费用，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他类型的政府债券外，不得进行其他任何形式的直接或间接投资。而大部分的国债年利率和银行存款利率都抵不过CPI上涨率，养老金投资国债和存入银行都难以达到保值增值，基金面临贬值风险，每年造成基金损失数以百亿计。养老保险基金作为老百姓的养命钱，具有通过合适渠道进行投资，以实现保值增值的内在动力和现实需要。面临人口老龄化和养老金入不敷出的严峻形势，养老金的保值增值如果沿袭原有的管理模式，势必要通过增加在职人员的月人均缴费工资等方式确保养老金收支平衡，这对整个国家的经济发展和社会发展都会带来一系列消极的影响。

上述制度困境客观上要求通过制度创新实现养老金的良性运转，信托制度为这一认知努力提供了可能性载体，境外广泛存在且取得显著成效的养老金信托也证实了养老金与信托制度相结合的可能性。下文通过考察一些境外国家的制度实践，寻求养老金与信托制度相结合的经验共识，进而为我国养老金制度的变革与完善提供有益的启示。

二、养老金与信托制度相结合的实践观察

养老金与信托相结合的适用性对于我国而言，无论在理论研究还是在实务操作方面都显得极为薄弱和稚嫩，亟待理论深化与实践拓展。古谚云:“他山之石，可以攻玉。”下文以英、美、德、法等社会保障制度较为健全的国家为例，考察养老金与信托制度相结合的实践进展，进而为完善我国的相关制度提供镜鉴。

(一)英美法系国家养老金与信托制度相结合的实践面向

英国的养老金计划分为政府的养老金计划、个人养老金投资和职业养老金计划三种形式，其中的职业养老金计划实质上是以信托为基础进行运行。在英国，不但由雇主设立的养老保险基金是通过签订信托契约的方式来进行管理的(委托人将投资管理权和保管权分别委托给受托人，受托人均为民营基金管理公司)，而且，退休资金的运作模式也是依信托原理来构建的，其特点是在基金管理中引入竞争机制，委托多家民营管理公司按市场法则运作和投资，基金管理透明度高。政府不直接干涉基金的投资运作，但加强对基金的监督。监管当局每三年对基金的全部资产和负债情况进行一次评估，对总资产和总负债至少每年评估一次，如果发现资产大于负债，将降低缴费率，否则，将限期予以纠正。英国养老保险基金主要投资于本国股票(54%)、外国股票(23%)、本国债券(9%)、外国债券(3%)、房地产(5%)、储蓄(4%)以及抵押证券(2%)等领域。英国对于职业养老保险基金的投资结构基本上不加限制，唯一的限制是其资产投资于建立养老金的雇主企业的比例不能超过5%。

美国“联邦社保信托基金”的投资运作在法律上基本独立于社会保障制度日常程序之外。从框架结构来说，美国社会保障制度由“三足鼎立”的结构组成:社会保障信托基金理事会(BTFOASDI)、社会保障总署(SSA)和社会保障顾问委员会(SSAB)。各部门分工明确，责任清晰，相得益彰，其权利与义务均由相关法律制度予以界定。该制度的性质要求基金的支付能力，政府做最终担保人，将基金独立来封闭运行和单独决策。在“三足鼎立”中，美国“社保信托基金理事会”专门负责掌管该基金的短期和长期投资的操作与调查研究事宜。美国的养老保险基金多采用信托制度下的基金信托组织形式，主要表现为401(k)计划。401(k)计划的正式名称为延迟安排退休金计划(cash or deferred arrangement)，起源于美国《国内税收法案》中的401(k)条款。只要参加退休金计划的雇员达到五个以上，雇主就可以为他们建立一个401(k)账户，成立门槛较低。在401(k)计划中，雇员可以自主选择个人账户基金的投资项目及其组合，由养老基金会委托给投资银行、基金管理公司等进行投资运营，主要投资于共同基金。每年雇员自愿缴纳工资的一定份额到自己的401(k)独立账户，雇员对自己的缴费拥有百分之百的所有权，雇主也为参与计划的雇员搭配一定比例的投入。美国社会保障信托基金的投资收益率在逐年增长，越来越高于GDP的增长率，来自OASDI的信托报告显示，以中间方案预测，2012年之后，美国每年实际GDP增长率将一直保持在2.2%左右，甚至在2015年之后将达到1.8%，而社会保障信托基金投资的实际收益率预计将是5.8%，可见信托机构运行养老保险基金将会达到持续良好运行的效果。

(二)大陆法系国家养老金与信托制度相结合的实践面向

日本1962年开始采用养老金信托方式来管理税收合格的养老金，被视为日本养老保险制度发展的里程碑，也是信托银行办理养老金信托的起点。目前，日本的企业养老金可以委托信托银行或人寿保险公司管理和运作，也可以全权委托给投资顾问公司，再由投资顾问公司负责委托信托银行或人寿保险公司管理，并对其运用过程作出指示。但是，信托银行是日本企业养老金的主要投资管理机构，对于养老金资产的信托管理也是信托银行的重要业务之一。近几年养老金信托所占比例呈逐年增长趋势。企业年金可委托信托银行或人寿保险公司管理和运营，也可以全权委托给投资咨询公司，再由投资咨询公司负责委托信托银行或人寿保险公司管理，并指导资金的运作。日本政府通过制定统一的管理方法和政策，规定养老金的投资领域以及各种投资收益率来直接管制年金积立金信托的投资运营管理。对企业年金基金投资资产组合遵循谨慎原则做了严格的数量规定和限制:企业年金投资债券不低于50%，外国资产不超过30%，投资股票不超过30%，房地产不超过20%，投资单一公司的资产不超过 10%。目前，包括“基础年金”、“厚生年金”和“共济年金”在内的基金储备由厚生省管理。厚生省大臣负责投资计划，并对进入资本市场的投资比例做出了严格的新规定，包括本国债券的持有比例必须要大于境外债券的比例，境外股票的持有比例必须要小于境内股票持有量的2/3，境外股票的持有比例必须要大于境外债券的持有量等。

法国养老储备基金采用委托投资模式和直接投资相结合的模式，采用直接投资模式的主要是现金资产，其他资产类别主要采用委托投资模式，实质上就是信托投资模式。2010年以前，法国养老储备基金的战略资产配置中，股票投资比例是55%，其中，欧元区股票占38%;非欧元区股票为17%;债券投资比例是45%，其中，欧元区债券比例是38%。次贷危机以及欧盟主权债务危机之后，法国调整了资产战略配置，强调在经济周期的不同阶段，资产配置应该根据资产的风险特征进行灵活调整，同时将养老储备基金的投资多样化，抵押债券、资产支持证券等投资产品均成为可选择的投资范围。

(三)我国养老金与信托制度相结合的初步实践

中国养老金按照类别划分为三类，包括养老保险基金、企业年金和全国社会保障基金，其中企业年金和全国社会保障基金这两块已经开展市场化投资运营。全国社会保障基金理事会受托管理全国社会保障基金，它可以选择并委托托管人、基金投资管理人对基金委托部分资产进行托管和投资运作，在规定的范围内也可直接对基金资产进行投资运作。2004年，我国颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，对于企业年金的投资运营规则和管理模式进行了统一和规范。按照《企业年金试行办法》第十五条规定，“建立企业年金的企业，应当确定企业年金受托人，受托管理企业年金。企业成立的企业年金理事会和符合国家规定的法人受托机构可以作为受托人”。虽然企业年金一开始就是采用信托投资的模式，但是由于信托模式的多层委托代理关系，存在信息的不对称，从而出现有损委托人和受益人利益的道德风险，信托业发展并不乐观。我国的基本养老保险目前采用的是现收现付和个人账户相结合的部分积累制，为了确保基本养老金的安全，基本养老金统一征收后存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户中，实行收支两条线管理，基本养老保险基金存入社会保障基金财政专户后，按银行同期储蓄存款利息计息。

综上所述，我国养老金和信托制度结合得还不够彻底，虽然全国社会保障基金和企业年金都有规定可以采用信托投资的模式，但都还在尝试阶段，踌躇不前，而且基本养老金信托投资运营基本还处于空白，对个人账户养老计划的投资管理是关键。在国外养老金采取专业化市场化投资运营取得良好的运行效果的情况下，养老金与信托制度相结合理应成为我国养老金制度改革的选择。

三、我国养老金与信托制度相结合的适用性分析

(一)养老金的制度属性与信托之契合

在制度属性上，养老金具有财政属性。养老金的财政属性主要体现在养老保障性、补充保障性、税惠性和福利性四个方面。其中，养老保障性要求养老金资产必须用于养老并采用强制性年金化领取方式，防止提前领取或过高的投资风险。建立养老金制度，充分调动政府、雇主和雇员三方的积极性，为社会成员年老时准备充足的资金，正是为了有效对抗老龄化危机、确保老年人经济安全的重要制度安排。补充保障性是指在三支柱的养老保险体系中，国家提供的基本养老保险、雇主提供的养老金计划、个人购买的商业养老保险“三足鼎立”，作为第二、三支柱的私人养老金制度对整个养老保险体系起补充作用，与第一支柱共同构筑一个总的替代率水平。税惠性表现在国际上对养老金的通行税收政策是EET税制，即允许雇主和雇员从他们的税前收入中扣除养老金缴费额，并减免养老金投资收益所得税，只对养老金领取额征收个人所得税。福利性意味着养老金计划是企业薪酬福利制度的基础，是雇主为雇员提供的员工福利计划的一个组成部分。对雇主而言，建立养老金计划是一种负债性的、支出性的财务行为。对雇员而言，养老金计划则是一种远期实现收益的福利制度，它增加了雇员退休后的养老金收入。养老金的财政属性与信托之契合之处体现在:在养老保障性方面，信托财产的独立性特点再加上“分散投资、专家理财”的优势，可以为养老金的保值增值提供稳健的制度机制;在税惠性方面，信托原本是一种避税工具，现虽然摆脱了“不文明的出身”，但其精巧的法律设计与养老金相结合，依然存在税收优惠的巨大运作空间;在福利性方面，信托是以受益人的利益保护为皈依，对受托人有一套严格的遴选与监管机制，这种安排有助于实现各方主体之间的利益最大化。对此，有学者认为，信托是一个保障养老福利的非常有用的工具，这是因为信托是一种将资产和受益人利益挂钩的手段，而该受益人可以包括那些还没有出生的人，信托的存在分开了信托资产与雇主的资产，这点在雇主违约的情况下非常重要。

(二)信托的功能优势与养老金之契合

作为一种基于英美普通法系的衡平法原则而产生的财产移转和管理设计，信托具有三项财产管理功能优势:独立性、法定所有权与收益所有权相分离、财产管理的长期性与稳定性。作为一种专项基金，养老金具有长期性、稳定性和规模性的重要特征。从理论上讲，信托财产管理的功能优势与养老金的特点十分吻合，它适用于养老金要求营利性、安全性和流动性的特点。首先，信托关系中的各方当事人严格的义务约束和监督机制一定程度上保障了养老金的相对安全性。其次，保持养老金的独立与完整非常重要，养老保险制度的安全完整直接关系到退休群体的生活安定，而信托财产具有的独立性恰恰保障了养老金应有的独立性和完整性，促进了养老金的稳定。信托财产相对独立于受托人自身的固有财产，具有继承隔离功能，而且不受受托人自身的债权人的追索，这也保障了养老金的安全和稳定。再次，信托财产投资管理的长期规划性与养老金对长期投资的要求十分吻合。积累制下的养老金具有长期性和稳定性的特点，在某种程度上可以认为是一种长期储蓄，所以也决定了其对投资长期性的要求。信托财产在信托关系存续期限内既不因受托人的变更而发生变更，也长久持续下去，具有长期性和稳定性的特点，可以满足养老金投资长期性的要求。最后，信托机构投资的专业性与养老金的收益性的要求是相一致的。受托人通过信托财产的转移发挥专业理财优势，可以有利于养老金的保值增值。而且养老金的介入同样也可以促进信托业的健康发展。这是因为，养老金本身规避风险的内在要求和实行稳健的投资策略可以一定程度上带动金融工具的创新，提高了信托机构的抗风险能力和竞争能力，促进资本市场的繁荣稳定。此外，养老金作为一种长期储蓄促进了信托业规模的扩大，因为它可以为信托业提供巨额的稳定资金支持。

(三)我国养老金与信托制度相结合的必要性与可行性

我国养老金与信托制度相结合的必要性体现在两大方面:一是我国养老金的发展迫切需要制度创新。我国养老保险在制度设计上是统账结合的制度，是部分积累制，存在保值增值问题。然而，目前养老金采取的是由政府直接进行管理，透明度和效率不高，基金内在的保值增值缺乏激励和约束机制，导致结果往往并非追求经济效益而变成了服从于政治目标，甚至出现基金运用中的欺骗、侵吞、挪用及乱用风险。养老金的运营却因制度的障碍受到严重压制。二是我国目前信托业的发展也急需养老金的加盟和支持。我国目前信托业发展缓慢，信托意识和信托需求低，社会信托资金来源严重不足，造成了目前信托业的偏离和不规范。而养老金对信托业来说是一项巨额的长期稳定资金，与信托财产的长期性和稳定性功能相吻合，养老金与信托制度相结合不仅可以解决养老金的管理效率低下问题，而且可以发展巩固信托业务，为信托业的发展壮大找到出路。

养老金与信托制度相结合在我国的可行性体现在三个方面:一是信托制度主要适用于以个人账户为主要特征的私有产权账户，包括个人缴费账户、企业年金账户和个人储蓄账户的养老金资产;并不适用于包括社会统筹账户养老金的共有产权养老金账户资产的管理。因为共有产权账户养老金资产具有平均分配受益权在内的所有权利的特点，具有公益性产品调剂的性质，支取具有相当大的不确定性，不属于长期积累资金的范畴。二是我国已建立了信托制度，这也为养老金信托奠定了一定的制度基础。涉及我国信托关系的基本法《信托法》已于2001年10月1日起施行，后来又出台了《信托投资公司资金信托业务管理暂行办法》、《信托投资公司管理办法》等一系列法律法规，信托业的具体业务范围具备了法律依据，规范信托公司行为的法规平台也已基本搭成，以国家法律形式确立下来的信托制度为养老金信托提供了最基本的法律保障。三是社保基金组织管理体系的改革为养老金与信托制度的结合创造了条件。合理的组织管理体系是保证养老金顺利实施信托化运作的必要条件。2000年9月，国家成立了社会保障基金理事会，负责全国社会保障基金的管理运作和拨付，这是社保基金管理和营运上实施政企分开原则的第一步，由此，商业信用开始引入到基金受托人与受益人的关系体系之中，社保基金受益人已开始具备对受托人的选择权。虽然在我国开展养老金信托的初始条件已经具备，但是应该看到养老金信托的顺利推出还存在一些难点，主要是受到养老金制度尚不成熟、资本市场发育程度较低和法律政策的约束。目前我国养老金制度还有待健全，个人账户空账较为严重，资本市场整体规模还比较小，内部结构有待进一步合理化，缺乏对养老金信托化运营的政策支持，一定程度上增大了养老金信托运作的风险。但这些难点并不构成养老金信托的根本性障碍，只要经过适当的本土化改造，信托制度完全可以在我国的养老金投资运营过程中得到合理的适用。

(四)养老金与信托制度相结合的法律实现机制

既然养老金与信托制度相结合，既是必要的，又是可行的，探究二者相结合的法律实现机制就应当被提上日程。从目前国内养老金信托的制度实践看，养老金与信托制度相结合主要存在两种法律实现机制，分别以全国社会保障基金信托和企业年金基金信托的实践模式为代表。2005年，全国社保基金理事会、铁道部、中海信托、交通银行四方合作，由中海信托向全国社保基金理事会定向发行一年期银信合作结构化信托融资产品，用于铁道部基础设施建设。该信托资金规模为30亿元，信托期限为1年，由交通银行提供不可撤销连带责任担保，这是全国社保基金首次运用信托方式大规模投资大型基础设施的试点项目。这种制度实践可以概括为养老金与信托制度相结合的“产品”模式。企业年金基金信托虽然尚处于摸索之中，但主要朝向“机构”模式在努力。《企业年金基金管理试行办法》第10条明确规定:“本办法所称受托人，是指受托管理企业年金基金的企业年金理事会或符合国家规定的养老金管理公司等法人受托机构”。该试行办法明确提出了“养老金管理公司”这个概念，并将之规定为受托机构之一，这是建立养老金管理公司的基本政策根据。根据国外养老金管理公司的实践，养老金管理公司作为一个外部法人受托人，其核心要素在于其具有投资管理功能的一体化，就是说受托人资格与投资管理人资格是捆绑在一起的，这既是受托人在市场上的生存之本，又是养老金管理公司的本质特征之一，更是养老金管理公司得以发挥其核心作用的关键所在。本文认为，“产品”模式与“机构”模式并行不悖，二者均可以成为今后养老金与信托制度相结合的法律实现机制。立法者应当给市场主体更多的选择，促进不同法律实现机制之间的互相竞争与适时替代，进而提升养老金制度的规范弹性与应有活力。

四、结 语

社保关系着民生，关系着广大人民群众最切身的利益。我国在快速发展经济的同时也越来越重视社保领域，初步建立起多层次的社会保障体系。但全球人口的老龄化，养老金的缺口问题，个人空账严重，养老金现有的投资模式导致每年数以百亿的基金损失，我国的养老金面临着保值增值的现实压力。国外采用信托的形式运行养老保险基金都达到了持续良好运行的效果，而我国养老金和信托制度结合还处于摸索阶段，二者结合得还不够彻底，虽然全国社会保障基金和企业年金都有规定可以采用信托投资的模式，但都还在尝试阶段，踌躇不前。而且基本养老金信托投资运营基本还处于空白，对个人账户养老计划的投资管理是关键。通过养老金与信托制度之间的契合分析，发现养老金与信托制度之间存在着相辅相成的关系，这两者的结合不仅是必要的，也是可能的，立法应当为养老金与信托制度的结合提供多元化的法律实现机制。

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