《海洋法公约》第82条的执行:问题与前景

杨泽伟

(1.三峡大学 法学院，湖北 宜昌 443002;2.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430073)

随着外大陆架划界工作的广泛开展以及深海开采技术的进步，外大陆架资源的开发日益成为现实。作为负责管理《海洋法公约》(以下简称公约)第82条规定的应缴费用和实物的国际主管机构，国际海底管理局(以下简称管理局)正在考虑采取具体步骤，以执行公约第82条之规定。因此，研究公约第82条的执行问题，对于拥有广泛的外大陆架并作为管理局理事会成员的中国而言，具有非常重要的现实意义。

一、《海洋法公约》第82条执行问题的产生

虽然公约第82条现在暂时还是“休眠条款”(dormant article)，但是随着外大陆架开发活动的进行以及相关国家立法实践的增多，公约第82条的执行问题将日显凸出。

(一)外大陆架资源的开发前景

按照公约第76条规定，沿海国大陆架的外部界限可以从测算领海宽度的基线量起达到350海里。因此，有可能被各沿海国主张的外大陆架面积将超过1500万平方公里。而外大陆架上的资源也十分丰富，主要包括石油、天然气、气水化合物、锰结核、钛、铁、镍、铜、钴、金、钻石、含油沙层以及砂砾层等。根据国际能源机构发布的《2011年世界能源展望》报告，在世界范围内所有的能源资源中，石油和天然气是两种最重要的能源资源，分别约占整个能源需求的33%和21%;按照目前的发展趋势，到2035年世界石油需求将达到每天10700万桶，年均增长率为0.8%。日益增长的能源需求，将促使越来越多的国家加快对外大陆架上的石油资源的勘探开发活动。同时，经过几十年的发展，深海的石油勘探开发技术也在不断地进步。目前众多外大陆架上的石油勘探开发项目，已达到3000～5000英尺水深。而巴西石油公司在深海石油勘探开发方面更是走在世界前列。目前该公司正在开发的距美国新奥尔良250海里墨西哥湾上的喀斯喀特和奇努克(the Cascade and Chinook)油气田水深达8200～8900英尺。可见，未来20年石油的勘探开发活动会更多地向深海大陆架范围迈进。

(二)相关国家的实践

进入21世纪以来，一些国家已经开始考虑公约第82条的执行问题，并见诸国内有关立法中。美国在这方面最为典型。美国虽然还没有批准公约，但是从2001年开始美国国内的矿产管理机构就要求，一旦美国批准公约，不论是之前签订的矿区租约还是之后的租约，承租人缴付的费用都应适用公约第82条之规定。例如，2008年8月20日美国《墨西哥湾西部规划区石油天然气租约拍卖最后公告》明确规定:“在美国专属经济区之外由美国政府出租的任一矿区或某一矿区之一部分，不论是在美国政府批准公约之前或之后，矿区使用费的缴付都应按照公约第82之规定;公约规定在某一矿址进行第一个五年生产以后，沿海国对该矿址的全部生产应每年缴付费用，而这一费用应由美国政府而不是由承租人来缴付……”此外，加拿大、英国、挪威、尼日利亚等国也有相关立法。

值得注意的是，管理局在其报告中也明确指出:“公约第82条将在2015年正式付诸实施”。因此，根据公约第82条之规定，无论是沿海国所应承担的义务或者是管理局所应发挥的作用，也都提上了议事日程。为此，2009年管理局联合英国皇家国际事务研究所能源、环境和发展项目部召集有关专家，专门讨论了公约第82条的执行问题。

二、《海洋法公约》第82条的主要内容及其存在的问题

(一)《海洋法公约》第82条的主要内容

公约第82条“对200海里以外的大陆架上的开发应缴的费用和实物”，包括以下四项规定:(1)沿海国对从测算领海宽度的基线量起200海里以外的大陆架上的非生物资源的开发，应缴付费用或实物。(2)在某一矿址进行第一个五年生产以后，对该矿址的全部生产应每年缴付费用和实物。第六年缴付费用或实物的比率应为矿址产值或产量的1%。此后该比率每年增加1%，至第12年为止，其后比率应保持为7%。产品不包括供开发用途的资源。(3)某一发展中国家如果是其大陆架上所生产的某种矿物资源的纯输入者，对该种矿物资源免缴这种费用或实物。(4)费用或实物应通过管理局缴纳。管理局应根据公平分享的标准将其分配给本公约各缔约国，同时考虑到发展中国家的利益和需要，特别是其中最不发达的国家和内陆国的利益和需要。

从上述规定可以看出，公约第82条的主要内容包括:第一，对200海里以外的大陆架上的非生物资源的开发，沿海国既可以选择缴付费用，也可以选择缴纳实物;况且，缴付的费用或实物是与非生物资源有关的。这是该条款的核心内容。第二，沿海国每年都要缴付费用或实物。第三，缴付费用或实物是基于全部生产并根据生产的产值或产量来计算的，况且产品不包括供开发用途的资源。第四，沿海国应按照预先确立的比率来缴付费用和实物:某一矿址在第一个五年生产期无须缴付费用或实物，从第六年开始缴付的比率为该矿址产值或产量的1%，此后每年增加1%，直到12年的7%为止，以后此比率保持不变。第五，发展中国家可以免除缴付义务，前提是该国对其大陆架上所生产的某种矿物资源的进口大于其出口。第六，费用和实物应通过管理局来缴纳，并由其分配给各缔约国;分配时应按照公平分享的标准，并考虑到发展中国家、特别是最不发达的国家和内陆国的利益和需要。

(二)《海洋法公约》第82条与其他条款的关系

诚如公约序言所指出的:“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑。”况且，公约本身也是“一揽子交易”(the package deal)的结果。因此，从某种意义上讲公约第82条与其他条款都是相互关联的。

1.与公约第76条的关系

公约第82条与第76条是一种特殊的补充关系。这两个条款既反映了缔约国的意图，也体现了沿海国在享有外大陆架勘探、开发非生物资源权利的同时也须承担相关的义务。此外，第76条除了确立沿海国对大陆架主权权利的空间范围以外，也为沿海国履行第82条义务划定了适用范围。因为沿海国在按照公约的规定确定其大陆架外部界限之前，就可能对非生物资源的勘探、开发活动已经开始。公约也没有暗示在沿海国外大陆架界限未划定之前，该沿海国在外大陆架上的资源勘探、开发活动不能适用公约第82条之规定。因此，大陆架外部界限的确定与公约第82条的适用，不存在因果关系。

2.与公约第11部分的关系

国际法协会在一份报告中指出:“虽然外大陆架处在沿海国管辖范围以内，但是它与公约第11部分‘国际海底区域’一样仍应适用人类共同继承财产原则。”其实，从第三次联合国海洋法会议谈判的历史资料来看，通过管理局来缴付费用或实物的规定，并不能证明外大陆架一定要适用人类共同继承财产原则。因为外大陆及其资源从属于沿海国的主权权利，这与人类共同继承财产原则截然不同。事实上，公约第11部分的有关条款为授权管理局，特别是管理局理事会执行第82条提供了法律依据。例如，公约第162条第1款规定:“理事会为管理局的执行机关。理事会应有权依本公约和大会所制订的一般政策，制订管理局对于其权限范围以内的任何问题或事项所应遵循的具体政策。”该条第2款第15项进一步赋予了理事会如下职权:“向大会建议关于公平分享从‘区域’内活动取得的财政及其他经济利益以及依据第82条所缴费用和实物的规则、规章和程序，特别顾及发展中国家和尚未取得完全独立或其他自治地位的人民的利益和需要。”

3.与公约其他条款的关系

公约第82条与第300条、第317条也是密切相关的。例如，公约第300条规定:“缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权和自由。”这一规定对沿海国具有特别重要的意义。它意味着沿海国有责任按照公约第82条的内容和精神，在国内法律体系中切实履行相关的义务。又如，公约第317条明确指出:“一国不应以退出为理由而解除该国为本公约缔约国时所承担的财政和合同义务，退出也不影响本公约对该国停止生效前因本公约的执行而产生的该国的任何权利、义务或法律地位。”它表明，沿海国即使退出公约，第82条有关缴付费用或实物的义务仍须继续履行;当然，沿海国也可以继续享有根据公约第76条对本国外大陆架的主权权利。

(三)《海洋法公约》第82条存在的问题

其实，公约第82条是各缔约国经过艰苦谈判、最后无奈妥协的结果，加上规范的内容又比较新，因而“该条款存在许多模糊的地方”。

1.沿海国承担缴付费用或实物义务的性质问题

第三次联合国海洋法会议并没有明确沿海国需承担的应缴费用或实物的义务性质。因此，关于公约第82条义务的性质问题存在争议。不过，公约第82条的义务不是一种国际“税”。一方面，因为税收与国家主权权利密切相关，征税的目的是为了政府开支和公共服务，并且征税也要依法进行。另一方面，公约并没有赋予管理局征税的权力;况且，管理局也不是缴付费用和实物的接受者和受益人，沿海国仅仅通过管理局来缴付费用或实物，最后管理局还要把它分配给各缔约国。此外，公约第82条也没有提及为管理局补偿因提供这种服务而遭受的损失。

2.缴付费用或实物问题

公约第82条只规定沿海国对外大陆架上的开发活动应缴付费用和实物。这就提出了以下四个问题:(1)缴付哪种货币?即如果沿海国选择缴付费用的方式的话，那么沿海国究竟应选择哪种货币单位?对此公约并没有规定。而从管理局最终要把缴付的费用分配给各缔约国的流程来看，我们只能假定管理局希望沿海国能缴付可以自由兑换的货币单位。当然，最好的解决办法是沿海国与管理局缔结专门的协定加以明确。(2)缴付方式能否变更?即:如果沿海国在第六年选择缴付费用的方式，那么第七年是否可以变更为缴付实物的方式?我们仅从公约第82条的文法解释来分析，它并没有排除这种缴付方式的变化。(3)矿址产值或产量的计算问题?作为计算缴付数量的基础的“全部生产”是指生产总值(量)还是扣除相关生产成本后的净值(量)?计算总值时，应依据哪个阶段的产品价值(如资源被提取到海面上的原始状态时的价值还是经初步加工或运到市场销售时的价值等)?管理局是否有对沿海国与产值或产量有关的数据或信息进行审计和监督的权力?(4)缴付的时间，即何时缴付的问题。“沿海国每年缴付”中的“年”是日历年还是财务年度，是否应确定每年的具体缴付日期。第(3)、(4)两个问题主要取决于诚如公约第300条规定的“缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务”。

3.公平分享的标准问题

公约第82条第4款有一个初步的分配标准，但还存在很多缺漏。(1)该条款规定，管理局应根据公平分享的标准将费用或实物分配给各缔约国，同时考虑到发展中国家的利益和需要，特别是其中最不发达的国家和内陆国的利益和需要。那么，这一规定是否与公约第162条第2款第15项“特别顾及发展中国家和尚未取得完全独立或其他自治地位的人民的利益和需要”的规定一致?为什么前者没有提及“尚未取得完全独立或其他自治地位的人民的利益和需要”?(2)何谓“考虑到”(taking into account)?“考虑到”是否意味着“优先考虑”(preferential consideration)?以及“公平分享”的含义是什么?(3)什么是“发展中国家的利益和需要”?因为不同的发展中国家的利益和需要是不一致的。例如，同为发展中国家的能源进口国与能源出口国不可能有一样的利益和需要。此外，划分发展中国家和最不发达国家的标准，这又是一个有分歧的问题。况且，发展中国家和最不发达国家的地位，也不是一成不变的。(4)该条款所指的内陆国是否包括发达的内陆国或地理条件不利的国家?可见，这些疑虑和问题都需要管理局制定更详细的公平分享标准加以解决。

4.管理局的作用及其开支问题

公约第176条规定:“管理局应具有国际法律人格以及为执行其职务和实现其宗旨所必要的法律行为能力。”然而，对于管理局在公约第82条中的作用，即管理局应如何履行第82条第4款所赋予的职责，第82条并没有规定。事实上，管理局的职权在公约第11部分做了明确的规定，但是第82条并不在第11部分范围以内。因此，对于管理局在公约第82条中的作用问题，我们只能从第82条条款本身、该条的谈判记录以及公约的其他条款进行推断。例如，公约第160条第1款规定:“大会应有权依照本公约各项有关规定，就管理局权限范围内的任何问题或事项制订一般性政策”;第162条第1款指出:“理事会应有权依本公约和大会所制订的一般政策，制订管理局对于其权限范围以内的任何问题或事项所应遵循的具体政策”。此外，管理局理事会还有权“向大会建议关于公平分享从‘区域’内活动取得的财政及其他经济利益以及依据第82条所缴费用和实物的规则、规章和程序，特别顾及发展中国家和尚未取得完全独立或其他自治地位的人民的利益和需要”。同时，管理局大会“根据理事会的建议，审议和核准关于公平分享从‘区域’内活动取得的财政及其他经济利益和依据第82条所缴的费用和实物的规则、规章和程序，特别考虑到发展中国家尚未取得完全独立或其他自治地位的人民的利益和需要。如果大会对理事会的建议不予核准，大会应将这些建议送回理事会，以便参照大会表示的意见重新加以审议”。

另外，公约第82条第4款规定，费用或实物应“通过”管理局缴纳，而不是交给管理局;并且管理局还要把这些费用或实物分配给各缔约国。这就出现了管理局在履行这一职责过程中产生的开支问题。同时，如果沿海国选择缴付实物的话，那么管理局在接收、贮存和运输这些实物中又会增加额外的开销。然而，公约第82条并没有规定管理局产生的这些开支问题。况且，公约第171条对“管理局的资金”来源有明确的规定。此外，管理局能否像联合国其他信托基金那样收取15%的管理费，也存在较大争议。

5.有关矿址的非生物资源超出外大陆架的界限问题

这主要有以下四种情况:(1)某一矿址的非生物资源延伸到该沿海国的专属经济区范围以内;(2)某一矿址的非生物资源延伸到邻国的专属经济区范围以内;(3)某一矿址的非生物资源延伸到邻国的外大陆架范围以内;(4)某一矿址的非生物资源延伸到国际海底区域范围以内。公约第82条谈判的历史资料显示，上述四种情形并不包括在该条的范围内。那么，在上述情形下应如何计算沿海国需缴付的费用或实物呢?总的来说，这是一个非常复杂的问题。就第一种情形来说，关键是确定在外大陆架上对非生物资源开发的产量占总产量的百分比。第二、三种情形涉及两国共同开发问题，这方面的国际实践较多。第四种情形主要是管理局与沿海国签订共同开发协议的问题。

6.争端解决问题

一旦出现沿海国不履行公约第82条规定的义务，如拒绝缴付费用或实物或无故拖延缴付的情况，由此引发的争端应如何解决?公约对此没有规定。在第三次联合国海洋法会议期间，内陆国和地理条件不利的国家曾经提出，当沿海国违反公约第82条规定的义务时，管理局应有权采取适当的措施。然而，这一动议因没有获得足够多的国家支持而没有写进公约。众所周知，公约第15部分规定了较为详尽的争端解决程序。然而，管理局并不能利用这一争端解决程序来解决由公约第82条引发的争端。首先，海底争端分庭管辖权的范围限于“区域”内活动引起的争端，第82条的争端明显不在此列。其次，公约第187条规定了“海底争端分庭的管辖权”，它也把第82条的事项排除在外。最后，管理局虽然可以利用公约第191条之规定，请求海底争端分庭提供咨询意见，但是有关的咨询意见仅限于对公约第82条和管理局职权的法律解释。这种解释虽然有法律和道德权威，但是它不能强迫沿海国履行有关义务。

此外，根据公约第82条第3款的规定，一些属于发展中国家的沿海国可以免缴费用和实物，那么这些国家能否公平地分享其他沿海国所缴付的费用或实物呢?公约对此没有规定是否意味着这些国家当然享有这些权益?这些都是需要进一步澄清的问题。

三、《海洋法公约》第82条的发展前景

(一)呼之欲出的《第82条示范协定》

如前所述，公约第82条存在诸多问题与缺漏。为此，2009年管理局与英国皇家国际事务研究所能源、环境和发展项目部召集有关专家，专门讨论了如何执行公约第82条的问题。与会者认为，管理局与沿海国的关系最好由专门的双边协定加以规范。同时，他们还建议管理局制定“执行公约第82条的准则”，特别是发起制定《第82条示范协定》(A Model Article 82 A-greement)。2012年11月，加拿大达尔豪西大学(Dalhousie University)彻科·奥尔多(Aldo Chircop)教授把他负责起草的《第82条示范协定草案》提交到由管理局和中国国家海洋局海洋发展战略研究所联合举办的“联合国海洋法公约第82条执行问题国际研讨会”予以讨论。

《第82条示范协定草案》除序言外，共27条，主要包括序言(preamble)、用语和范围(use of terms and scope)、公约义务(convention duties)、缴付费用和实物的共同规定(provisions common to both payments and contributions in kind)、有关缴付费用的规定(provisions regarding payments)、有关缴付实物的规定(provisions regarding contributions in kind)、生产的中断或终止(interruption or suspension of production)、数据和信息的检查与保密(monitoring and confidentiality of data and information)、条款的解释与争端解决(interpretation and dispute settlement)、最后条款(final provisions)等。

此外，奥尔多教授还提出了一些有待进一步讨论并需要解决的问题，如是否应鼓励沿海国只选择缴付费用的方式?管理局应如何接收沿海国缴付的实物?如何发挥管理局潜在的监督作用?应当用什么方法解决沿海国与管理局之间的争端?奥尔多教授还特别指出，公约第82条的一些缺漏属于事务性的形式问题，很容易在示范协定中予以弥补;而有些实质性的内容，仍需提交公约缔约国大会予以讨论决定。

当然，《第82条示范协定草案》要成为有约束力的协定，还需各缔约国进一步讨论，达成共识，最后完成各自的国内批准程序。这是一个较长的过程。不过，公约第82条是“国际社会为实现公平利益分配而经妥协达成的独特国际法制度，它的顺利实施需要国际社会善意合作并对该条款作出公平、合理及务实的解释”。毋庸置疑的是，《第82条示范协定草案》昭示了公约第82条的发展方向与前景。

(二)中国的对策

中国大陆海岸线约18000千米。根据公约和中国的有关法律法规，中国可主张的管辖海域面积约为300万平方千米。然而，在黄海、东海和南海中，中国与朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚和越南等8个海岸相向或相邻国家之间，存在着海洋管辖权界限的划定问题，划界争议海域总面积高达150多万平方千米，占中国管辖海域面积的52%。2009年5月，中国常驻联合国代表团向联合国秘书长提交了关于确定200海里以外大陆架外部界限的初步信息，但这次提交的文件只涉及中国东海部分海域200海里以外大陆架外部界限。2012年12月14日，中国政府向联合国大陆架界限委员会提交了《东海部分海域200海里以外大陆架外部界限划界案》。今后中国政府还会提交其他海域200海里以外大陆架外部界限的信息资料。然而，诚如有学者所言:“目前很少有沿海国认识到公约第82条的重要性”。中国也一样。鉴于中国石油对外依存度的不断攀升、中国政府对海上石油资源开发力度的加大，未来若干年中国也将会面临如何执行公约第82条的问题。为此，我们应当采取以下对策:

1.深入研究公约第82条的执行问题

如前所述，公约第82条有关沿海国应缴费用或实物的规定、发展中国家免缴义务的问题、管理局的作用、公平分享的标准、有关矿址的非生物资源超出外大陆架的界限问题以及争端的解决等，都与中国的国家权益密切相关。因此，在讨论、形成《第82条示范协定》的过程中，我们不但要积极参与，而且要在核心条款的内容上尽可能反映我们的立场、体现我们的关切、做出有利于我们的安排，以更好地维护和保障中国的国家利益。

2.进一步完善中国国内相关的法律制度

如前所述，美国等有关国家未雨绸缪，已经在相关的国内立法中设立了与公约第82条有关的条款。而目前中国有关的国内立法还没有“适用公约第82条”之规定。例如，国务院于1982年1月30日颁布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》虽然历经三次修改(2001年9月23日、2011年1月8日和2011年9月30日)，但也仅仅在第10条提出“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税”。因此，完善中国国内相关的法律制度以履行公约第82条规定的义务，既是公约对缔约国的要求，也是未来中国海洋法制建设的内容之一。

具体而言，中国政府在结合公约相关规定和参考《第82条示范协定》相关条款的基础上，尽快制订《中华人民共和国实施〈海洋法公约〉第82条之规定》，建立与公约规定的缴付制度相一致的“中国外大陆架勘探许可制度”，以便将来能够根据中国国内法收集到履行公约所需的“费用或实物”;同时，进一步通过规定将来采用的缴付方式、缴付数量的计算方法以及缴付时间等，建立中国有关收集缴付物的国内程序和财务处理办法等。

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