旅游景区“通票”制度合法性研究

陈玥等

摘 要：凤凰古城“通票制”背后存在着许多问题。旅游景区作为一种准公共产品，我国采取“国家所有、地方运营”的模式。在实践中通常是由政府引进旅游开发公司投入资本来建设维护旅游景区，所以对古城收取门票是合理的。但是根据法律规定，政府定价仅限于五种情形且要遵循严格的程序，而凤凰县政府并未遵循合法定价程序。凤凰古城实行一票制之后，政府、旅游公司、当地居民、古城内商家、游客各主体间的利益分配会发生变化，利益失衡会导致社会的不稳定，如凤凰古城“罢市”事件。所以要采取一些措施比如严格实行价格听证制度以及在通票之外设置单项票保证消费者自主选择权，来平衡各主体间的利益。

关键词：准公共产品；政府干预；利益分析；建议

本文系“2013年西南政法大学经济法学院本科生科研创新活动资助项目”结项论文，项目名称：旅游景区“通票”制度合法性研究，项目编号：13XZJJF-BZX-05。

旅游业发展如火如荼，争议、纠纷也随之而来，“凤凰罢市”是门票制度争议较具代表性的例子。2013年4月10日，湖南凤凰古城实施捆绑售票，游客凭价值148元的门票方能进入古城。此举激起古城商家不满，商家表示：旅行团会在旅行社指定的地点吃饭、住宿、购物，因此大部分的商铺都是依赖散客生存。而绝大多数散客仅在免费开放的古城游览，并不进入凤凰古城公司经营的古城九景和南华山景区，现收取门票必定会影响散客客流。当地政府则称是出于控制客流、加强维护、规范竞争等综合考量才出台“通票”制度。对该矛盾，笔者认为有必要研究旅游景区“通票”制度是否具有合法性。

1 旅游景区的“准公共产品”性质

对政府制定景区“通票”的行为是否具有合法性首先应讨论旅游景区是否应该收取门票的问题。若景区不该收取门票则政府制定通票的行为从最初便不具有合法性，而景区是否应该收取门票还取决于景区的性质。

1.1 旅游景區性质判断的依据

目前对产品属性界定普遍采用的标准是昆曼在《经济学原理》 中阐述的“竞争性和排他性”理论：首先，非竞争性主要涉及三个方面：1.产品可供多人同时使用；2.使用人数的增加不会减小他人对该产品的使用效用，即不会减少他人对该产品使用的数量也不会降低他人使用的质量；3.使用人数的增多不会增加生产该产品的成本。其次，非排他性主要表现为产品被使用时并不存在排斥他人消费的可能性或者要实现这种排斥不论是从技术上来说还是从经济上来说都是不划算的[1]。

据此，产品可以分为“私人产品”和“公共产品”。私人产品具有很强竞争性和排他性，是指完全由私主体所有并由私主体消费，所有权人之外的人不得同时对之占有、支配的产品。而公共产品是指同时具有消费过程上的非竞争性和所有权上的非排他性的产品。[2] 然而，完全可供无数人无限制使用并且不会产生“拥挤感”的产品只是理论中的一种理想状态，现实生活中纯粹的公共产品少之又少，多数公共产品随着使用人数的增加而效用下降。因此公共产品又可以分为“纯公共产品”和“准公共产品”。准公共产品在“公”的性质基础上包含了一定“私”的性质，表现为两种形态：只具有一定排他性不具有竞争性或者只具有一定竞争性而不具有排他性。

1.2 旅游景区性质的判断分析

旅游景区是在利用旅游资源的基础上产生的，在我国旅游资源属于国家所有，因此并不具有排他性。然而旅游景区却具有竞争性。一方面不特定多数人虽然可以同时享用旅游景区，但随着人数的增加游客旅游的质量会下降；另一方面由于景区承载能力有限，随着人数的增加维护环境、设施等生产成本也会上升。因此，非排他但具有竞争性的旅游景区应属于准公共产品。

针对准公共性的旅游景区，我国采取的是“国家所有、地方运营”的模式，地方政府自我规划建设、并通过收取门票的方式维持营运旅游业。[3] 然而出于财政的限制地方政府通常采用引进旅游开发公司的方式来建设维护旅游景区，为了更好地提供旅游服务，旅游开发公司往往通过加工、修复、重建等方式使景区增值，同时也投入景区维护资本。因此，针对旅游景区服务收取适当费用是合理的，这种费用一般以门票的形式加以体现。

2 政府制定旅游景区门票

经前文分析可知可以对旅游景区收取适当门票，随之而来的问题是谁来制定门票以及如何制定门票。

2.1 旅游景区门票实行政府定价

在我国价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格才实行政府指导价或者政府定价。《价格法》第十八条列举了实行政府指导价或政府定价的五种情形，在制定极少数资源稀缺、自然垄断和公用性、公益性等关系国计民生的重要生产资料价格和居民生活消费价格时仍应采用政府定价的形式。从中央定价目录及地方定价目录来看，均把旅游景区的门票归为了重要的公用事业价格由政府直接定价。

2.2 政府定价程序

政府定价需要经过受理意见、制定方案、听证、审议、公告、跟踪调查等一系列程序，其中“听证”是涉及商家、消费者等各方诉求表达的关键环节。根据《价格法》第22、23条，政府定价应当开展价格、成本调查；应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。《湖南省游览参观点门票价格管理办法》规定，对在国内外享有较高声誉，年度游览参观达到80 万人次以上的重要游览参观点，提高门票价格应实行价格听证，其中听证的消费者代表比例应高于五分之二。

就凤凰古城定票而言，存在一定问题：首先，价格主管部门并未组织听证会，有关法律人士根据《政府信息公开条例》和《价格法》申请公开凤凰古城收取148 元门票的听证会相关文件材料及其实施新门票制前与当地居民、商户沟通调研的相关材料和数据，但被县政府部门拒绝。其次，《湖南省政府定价目录》规定国家级旅游景区门票及景区内配套交通运载工具价格及旅行社组团收费由省物价局核准，凤凰县政府此次门票制定也未报省物价局核准。实际上凤凰县政府并未走政府定价的程序，而是直接依据其行政权力做出了《凤凰县旅游景区管理门票办法（试行）》这一规范性文件，而依据行政法相关规定县政府的规范性文件并不能设定收费项目，可见凤凰县政府擅自制定“通票”这一行为欠缺合法性。

3 政府制定旅游景区“通票”制度的利弊

合理性是合法性的重要方面，要使旅游景区的门票制度尽可能合理则需要在制定门票时综合考量、协调各方主体的利益。实行一票制的明显优势在于，景区通票可获得比景点单项收费更高的经济收益。入门时买一张通票，即把特定的景点涵盖其中，使景点由“零售” 变“批发”，一方面促进当地的旅游经济增长，另一方面使政府、相关公司等利益群体能因此获得更多收益。例如，凤凰古城。通过古城门票所获的利益如何分配体现为以下方式：将收益分为三部分，其中2%作为凤凰古城景区管理服务有限公司的代理费，一部分作为县政府依法征收的税费、资源有偿使用费、宣传营销费和价格调节基金等等，剩下的一部分则作为凤凰古城文化旅游投资股份有限公司、南华山旅游公司和乡村游公司的收益。[4]在凤凰古城这一次的公共利益和利润的博弈中，县政府选择了传统的一票制模式，通过“政企合作”以此来带动经济，不得不承认这是在普遍实行一票制的大前提下的现实选择。

3.1 “通票”制度对政府和旅游经营公司的影响

在此门票事件中政府和旅游经营公司的利益较为一致，与单独景点单独购票的分票制度相比，通票制度给政府和旅游经营公司带来的更多的是积极影响。首先，将景区内零散景点串联收费，将一些冷门景点也囊括在内可以提高景区整体经济效益；其次，通票制度将景区收费项目公开固定下来、避免了乱收费等不良现象，便于景区管理；最后，景区环境承载能力有限，而通票制度是控制客流的有效手段之一。

3.2 “通票”制度对古城内零散商家及当地居民的影响

1.商家。此处商家特指未与旅行社合作、主要靠散客维持经营的城内零散商家。

实行通票制的直接影响之一为入城游客量減少。短期来看，尽管游客量、消费量有所降低，仍有门票收益作为当地经济收益的保证，但政府在定价过程中，存在未经听证等程序不合法之处且急于满足处在强势地位的旅游投资经营公司的利益需求和回报，往往不能充分考虑城内商家的意见，使得商家未能参与此门票收益的分配。长期来看，门票收取虽然带来地方经济收益一时的提高，但消费规模的减小不利于长远发展，商家也会渐渐受到影响。因此在此次通票制经济模式中未参与利益分配的商家遭受损失较大，反对情绪较强。可见虽然地方自主运营的景区同时需要民间资本和公家管控，但是如凤凰古城这般政府既当裁判员又是运动员的情况，极易侵害其他主体的利益。

2.当地居民。

景区可以收取门票，但是景区界限的划定是一个直接影响城内居民生活的新问题。《旅游法》对景区做的界定是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。但如凤凰古城这样的景区界限则很难与居民日常的生活区域绝对区分开来。城内提供游览服务，但其也是当地居民的生活场所，不能因为对该范围实施了一定管理就单一界定为“景区”，片面的划定很容易产生如凤凰小伙带女友回家因没门票而不能进入的不合理现象。因此，凭票入城这一做法实有不当，未充分考虑到当地居民的生活生产便利性，应作出合理调整。

3.3 “通票”制度对游客的影响

1.参团游客，即参加旅行社接受其统一安排的游客。

通票制对于参团游客而言积极因素明显。在单项票情况下，旅行社通常所安排的景点一般包括了景区内的热门景点和部分冷门景点。游客在门票上支出的费用为上述景点单项门票价格之和。在通票制情况下，政府所指定的景点也包括热门景点和部分冷门景点。两种门票模式下，参团游客所能获得的价值反馈大致相当。但在门票价格上，凤凰县政府出台的《办法》第四条规定旅行社购买团队票在政策范围内享受优惠。因此通票制对参团游客的积极影响较多。

2.散客

通票制减轻了游客对景点分别买票的麻烦以及给游客带来一定的价格优惠，但也因此忽略了游客的个性化要求、限制了其选择的权利。《旅游法》第九条赋予了消费者自主选择权，经营者不能强制交易。就凤凰古城来说，一律地强制游客凭票进城，不仅剥夺了游客根据自身喜好观光游览的选择权，也降低了部分游客旅游满意度、重游意愿从而会影响当地经济收益。因此通票的制定也应当在满足投资经营方利益需求和保证游客基本旅游需求之间寻找平衡点。

3.4 旅游景区门票合理制定的建议

首先，制定价格时，依据法律，严格执行听证制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，做到信息公正公开，充分考虑各方利益，以求各主体之间利益均衡。其次，可以考虑用捐赠、基金、彩票发行等多种手段共同支持景区运营和资源维护费用。[5] 最后，为保证消费者的自主选择权，可在通票外设置单项票或自由组合票，增加周期票、家庭票等形式使消费者能够根据自己的意愿选择游览方式。

参考文献

[1]依绍华.风景名胜区的准公共品性质及其规制[J].北京第二外国语学院学报，2006，（3）：64-66.

[2]郭淳凡.景区产品经济属性及其供给[J].经济地理.第29卷第2期.2009，2.

[3][4]施晓铭.对地方公共产品和公共服务设施定价问题的一些认识——以湖南凤凰古城收费一票制为例.[J].当代旅游.2013，12.

[5]蔡西丹.关于旅游景区门票科学定价的研究综述[D].2007.

作者简介

陈玥（1993-），女，四川省广元市人，西南政法大学，学历本科。研究方向：市场秩序法，价格法。

杨盼（1992-），女，浙江杭州市淳安县人，西南政法大学学历本科。研究方向：市场秩序法，价格法。

邵雨薇（1994-），女，山东省聊城市人，西南政法大学学历本科。研究方向：市场秩序法，价格法。