宜宾县的强县之路

卢锦根　车文斌　潘兴扬

行走在宜宾县这块风物繁盛的物华天宝之地，感受着乡亲们纯粹的乡情，缅怀当年的僰人往事，倾听县域经济的改革之音，不能不让人感慨万端。

探究其强县之路，不止息的改革是其发展之基，富有激情的创新是动力之源，而其近年来戳力推进的扩权强镇探路实践，以多点多极协同发展的方式强大各重点镇经济，夯实县域发展的根基，其路径和成效可圈可点。

“改革县”探路扩权

宜宾县，从来不缺敢为人先的改革精神。30年前，有胆识和担当的宜宾县就已是全国农村学习的好榜样——四川宜宾县“下食堂”大队。1992年，宜宾县又搞出企业产权制度改革，成为全国工业企业产权制度改革的探路者。

2011年，新一轮经济发展潮由东南沿海向中西部推进，承接产业转移成为时下热门的话题，四川省会成都，世界500强企业纷纷登陆，经济如火如荼。发展浪潮，已延伸至西部，中国西部已成为中外企业抢滩的热土。

此时的宜宾县，已抑制不住快速发展的热望。可是，作为典型的西部丘陵地区，农村经济占主导，该怎样寻求突破，从而吸引资金和技术的入驻？

铺开地图，宜宾县18镇、8乡、613村从金沙江畔往北，绵延至自贡市荣县、富顺，将宜宾市中心区翠屏区半幅环围，一朵上大下小的“蘑菇”赫然成形。菇杆中部处就是县城所在的柏溪镇，菇伞是县域的大部。很多乡镇，到宜宾市中心的距离，比到县城的距离还近。

很多乡镇虽有地域优势，却被县域捆住，只有解开束缚，向乡镇放权，才能释放活力。一场释放乡镇经济发展活力的“扩权强镇”，探路乡镇经济发展新路径的行动在宜宾县悄然展开。

2011年3月，作为四川省首批27个扩权强县试点县之一的宜宾县，县委、县政府审时度势，主动“革”权，在宜宾全市率先出台了《关于开展扩权强镇试点工作的实施意见》，按照“责权统一、放权搞活、富民强镇”的总体思路，将人权、事权、财权三个大项，63个小项的行政管理事项下放试点镇，赋予试点镇更大的经济社会管理权限，有效增强乡镇作为一级政权组织的经济社会管理和服务功能。

通过竞争，该县观音、孔滩等经济条件和区位优势明显的10个乡镇，成为首批扩权强镇试点乡镇，“扩权强镇”改革大幕由此拉开。

此时，向乡镇扩权，在西部尚属先例，但在全国，一些东部沿海发达地区早已展开。正是因为发达地区的探路，给了宜宾县更大的信心和决心。

从2006年开始，“强镇扩权”这项涉及政府纵向权限调整的改革就在浙江等省逐渐展开。2010年开始，全国层面试点启动。中央编办等部门联合下发通知，在13个省的25个经济发达镇进行行政管理体制改革试点。

全国试点之外，多个省份也宣布了相应的试点计划：江苏省宣布将在全省16个经济比较发达镇开展试点；山东省宣布在10个经济发达镇展开“强镇扩权”试点。

发达地区的“扩权”是倒逼式的，一些强镇“富可敌市”，其原有的管理模式及权限已远远不能适应，不能不“扩权”。原有的机制和权限，常常被比喻成“小马拉大车”“大脚穿小鞋”“责任如西瓜、权限如芝麻”。

而宜宾县的改革是主动为条件适宜的乡镇“扩权”，赋予试点镇更大的经济社会管理权限，全面激活县域经济底部发展活力，成为县域经济增长新“引擎”。

“扩权强镇后，乡镇财政收入多了六大项，第一年我们就新增可支配财力500万元。”宜宾县观音镇党委书记曾晓东说。

“扩权强镇后，镇里的财力大幅增加，过去不敢想、不敢办的事情，现在很顺利的就办成了。”宜宾县永兴镇党委书记朱文菊说。

该县明确规定，扩权试点乡镇新办的规模以上工商业企业缴纳的、归县级所得部分税收全部返还补助给乡镇。不到两年的时间，10个扩权试点镇累计新增综合财力7577.3万元。

乡镇财力的大幅增加，带来的是民生大投入、基础设施大改善，镇域经济取得巨大发展。

“革权”就是强权

“扩权强镇改革，改出了乡镇的活力，改出了新气象，实践证明，这一步我们走对了。”宜宾县委书记王光柱告诉记者。回想几年来宜宾县“扩权强镇”走过的路程，王光柱感慨万端。

王光柱，一名从教育战线出来的领导干部，学术情怀颇重。2006年7月担任宜宾县委副书记、县人民政府县长以来，将理论方面的研究所得运用到实践中，积累了丰富的县域经济发展经验。

2011年11月至今，他担任宜宾县委书记，对“扩权强镇”方面的改革有着独到见解。

“乡镇扩权，实际上宜宾县在‘革自己的权。反过来看，县上的权虽然‘革掉了，却做大做强了乡镇，最终县里的财权更强实了。”王光柱说。

如今，当一些县为财政资金犯愁的时候，宜宾县一点也不担心。有的县被财政负债压得喘不过气来，而宜宾县的财务负债几乎可以忽略不计，县域经济发展得风升水起。

政策全面激活了乡镇经济发展活力，成为县域经济发展的新引擎，犹如源头活水，惠泽百万民生。

数据显示，2013年宜宾县26个乡镇完成地区生产总值169.47亿元，比扩权强镇改革前的2010年增长67.96%。两年来，宜宾县扩权试点乡镇通过BT或BOT模式推进城镇化进程，协议引资额17.176亿元，实际到位资金5.15亿元左右。2013年，宜宾县扩权强镇试点乡镇农民人均纯收入9023.34元，增长13.1%。

在扩权强镇政策促进下，扩权的各试点乡镇焕发出新的生机和活力，镇域经济得到快速发展，城镇化建设如火如荼，乡镇干部的积极性被极大地调动起来，干事创业热情高涨，呈现出一片欣欣向荣的发展景象。

在首批10个扩权强镇试点乡镇取得阶段性成效的基础上，2012 年11月，该县顺势加推，新增李场、双龙、柳嘉3个乡镇为扩权强镇试点镇，该县扩权强镇规模扩大13个乡镇，试点比例达50%。

2013年7月，宜宾县委、县政府果断决定，在全县26个乡镇全面实施扩权强镇政策，全面夯实底部基础。至此，宜宾县“全域扩权”改革步入高潮，点燃了县域经济发展的新引擎。

从“等靠要”到“谋发展”

观音镇是宜宾县第一大镇，四川省首批重点发展小城镇，宜宾市唯一一个全国试点先行小城镇。可是，来到镇上，这个距自贡市70公里，宜宾市56公里，宜宾县城67公里的“偏远”小镇，却是一派繁华景象，镇内交通、通讯十分便捷。

在观音镇南部新区，一座座高楼拔地而起，老场镇街道人流如织，浙江等沿海老板来观音镇开办的大型超市生意火爆。观音镇党委书记曾晓东说，扩权后，镇里率先确定了中心城“南扩、西拓、北延”的发展方针，规划权限下移，让镇里精心“谋发展”“谋未来”，高起点、高标准规划建设南部新区。南部新区规划面积达1200亩，镇上为此专门成立“南部新区开发办公室”，统筹城乡发展规划。并投入120万元，完成观音场镇总规调编，启动观音场镇控制性详规调编。

2013年，该镇实施的94个项目，如水、电、气、路等公共服务项目大都惠及民生，城乡共享改革成果实现全覆盖。总投资5000万元以上的观音二小正在扩建；综合便民服务中心、污水处理厂、环形路网、新区道路正在兴建；投资2874万元的宜宾县中医院综合大楼动工。2013年，观音镇完成财政总收入4180.9万元、同比增长93.87%，宜宾县北部中心城镇建设正取得巨大进展，正全力建设县域副中心。

谈起扩权后的变化，蕨溪镇党委书记梁奇祖说，以前的蕨溪镇都是坐等项目前来落地，靠县上招商引资，或者跑到县上要项目、要资金、要政策。“现在有了扩权强镇政策的支撑，我们不等不靠，立足自身谋发展、找出路，解决实际问题。”他说，扩权强镇政策的实施让乡镇思想观念大进步，破除“等靠要”，实现了自食其力谋发展。

通过扩权强镇赋予乡镇更多、更大自主权，宜宾县基层党委政府从领导到一般干部的“思发展、谋发展”意识进一步增强，干事创业的热情也不断激发，各乡镇你追我赶、争一流比成绩的势头空前高涨。

位于岷江河畔泥溪镇同样是一个偏远小镇，地处宜宾县西北部，扩权强镇后，财力大增。过去，镇上连一个投资100万的项目都没有主动权，现在，投资1000万的项目也敢上。工业、农业、物流业“三业”并举，工业化、城镇化和农业现代化“三化”联动，仅2012年镇上就启动投资1000万以上的项目4个。

泥溪镇党委书记郭彬说，过去泥溪镇面临“小马拉大车”的困境，管理方式基本上停留在原有的农村小集镇层面，导致强镇管理职能、基础配套设施以及公共服务能力处在“不对等”发展的状况。如镇级管理体制中存在的“权小责大、财少事多”，在城建、安全、环保等领域存在“看得见的管不着、管得着的看不见”现象。镇上所担负的经济社会发展及民生、城市管理的任务与其配置的公共管理职能不相适应，导致了最近20多来年泥溪镇经济社会基本没有发展的困局。“扩权强镇”后，部分权限与县级相同，镇一级的人事管理权、财政管理权、项目管理权、审批权和执法权等权限都扩大了，镇党委、政府在地方事务的管理上有了更大的驾驭空间。

从“找县长”到“找市场”

2011年前，在宜宾市10区县中，宜宾县工业经济常年排名靠后，“进前三就是胜利”，为了要5万元工作经费，宜宾县乡镇长们几乎都有过排长队找县长要钱的经历……

人权、事权、财权都集中在县级政府，乡镇党委政府要办一件事，得事事权衡、件件审批。以项目审批权为例，由于审批程序复杂、主管部门多等原因，孔滩镇一屠宰场项目曾十年都未能批下来。为此，当地有“九个部门管不了一头猪”的说法。政府部门的工作积极性和办事效率，就消磨在了审批当中。

翻开县委2011年第9号文件《中共宜宾县委、宜宾县人民政府关于开展扩权强镇试点工作的实施意见》，26页篇幅中的绝大部分都用于明确“扩权”——人、事、财三大项，63小项权利从县一级下放给乡镇一级。

扩权强镇试点后，该县提出，凡符合发展规划和环保要求，不属于国家政策限制发展，不需要市以上部门和县政府审批，且又不需要政府投资的项目，一律由扩权试点乡镇政府核准、后报县级相关单位备案。孔滩镇那个屠宰场项目，后来只需要经镇政府核准，备案后很快就成功落地。

人权、事权、财权下放到镇后，镇党委、政府干事的热情和积极性高涨，效率倍增，以前不敢想、不敢干的事，现在经党委、政府集体民主决策之后，很快就可以实施。

观音镇南部新区规划占地1200亩可谓当地的大手笔项目，光土地整理就需一笔不小的费用，还要修桥、建滨江大道等一系列公共设施。观音镇利用积累的财政资金和扩权强镇财税优惠政策，采取招投标模式滚动开发。

曾晓东说，县里允许试点乡镇引入BT模式、吸引民营资金开发，仅吸引的民营资本就达5000多万元。按规划，观音镇南部新区将用5—8年建成为一个能容3万人的现代新城。

高场镇紧邻岷江，其场镇人口的变化标度着这个地方城镇化进程：2010年，场镇人口5000余人；2012年，场镇人口达10000余人；到2016年，场镇人口预计将超过2万人，城镇化率达到50%。为适应场镇发展，镇里投入200余万元修缮、更新了城镇污水处理系统，实现了达标排放。

扩权试点以来，高场镇已引进了果王酒业、中绿林业、宝香园食品、群星渔业等农业龙头企业，原有的好耕农业也扩大规模。通过“龙头建基地，基地带农户”模式，5500户农户直接受益，全镇农业人口从中人平年均增收850元。

“以前我们没权审批土地流转，引进老板来，看好了也定不下来；以前大部分税收都上缴给县上了，而现在县上规定新增税收都返给我们乡镇。就凭这些，我们发展的积极性哪有不高的？！”在与乡镇党委书记们的交流中，感受最深、谈得最多的就是从“被动发展”到“主动发展”的过程，以及取得的累累硕果。

2013年，宜宾县完成地区生产总值181.08亿元，增长13.2%，增长率居全市第一；公共财政预算收入7.24亿元，增长20.32%；全社会固定资产投资175.03亿元，增长26.1%；规模以上工业增加值70.91亿元，增长24.2%；城镇居民人均可支配收入21513.33元，增长10.7%，实现了县域经济又好又快发展。

2013年7月，宜宾县委、县政府果断决定，在全县26个乡镇全面实施扩权强镇政策，全面夯实底部基础。

尤其令宜宾县鼓舞的是，2014年5月22日，宜宾市委、市政府发布2014年第10号文件，在宜宾全市范围内实施扩权强镇试点，选择不同类型的乡镇，下放事权，扩大财权，改革人事权，将工商、税务、公安等部门机构延伸到试点镇，并下放规划建设和国土资源管理权。

拿着宜宾市委、市政府10号文件，宜宾县委书记王光柱喜不自禁，兴奋之情溢于言表。

至此，一场“扩权强镇”的改革大幕在宜宾市全面铺开。