城乡统筹背景下村镇建设规划管理的实践与思考

摘 要：随着城镇化快速推进，农村的生活水平迅速提高。与此同时，村镇建设活动出现了严峻形势，呈现出自发和随意的状态。具体表现为：村镇建设缺乏科学规划，基础设施滞后，生活环境恶化，建筑风格混乱，规划技术力量薄弱，村镇建设管理法规、技术标准等立法工作相对滞后。文章主要针对村镇建设规划管理中的问题进行分析，并针对性地提出了一些建议。

关键词：村镇建设；规划管理；城乡统筹

1 背景

2008年1月1日，中国城市规划第一部法律《城市规划法》走了将近二十年的里程终于完成了历史使命，也标志着中国的城市规划走完了就城市论城市、就乡村论乡村的初级探索阶段。《城乡规划法》的出台标志着中国的城市规划迎来了以城乡统筹为背景的科学发展新时期，也为统筹城乡规划奠定了法律基础。但从村镇建设规划管理角度来说，《城乡规划法》仍是个探索，仅仅是起到了统一村镇建设规划管理制度的作用，主要表现在框架比较粗、处理较灵活并缺乏技术规范支撑。2010年5月，浙江省出台了《浙江省城乡规划条例》，对规划管理作了进一步的细化，但对村镇建设的规划如何编制、如何管理和监督检查，还是存在很大的空白地带。

《城乡规划法》经过了6年的施行，逐渐积累了一定的经验，文章从村镇建设规划管理实践的角度，探讨适合村镇发展的管理思路。

2 村镇规划管理存在的问题

2.1 村庄规划在管理中失效

从规划编制的情况来分析，杜桥镇的村庄规划编制走在台州市的前列，到2000年，镇域村庄规划已实现了全覆盖，台州市到2010年的村庄规划编制率才到67%。但从规划实施的情况来看，实施效果不理想，村庄规划往往在实际管理中失效。

究其原因，一是村庄建设规划与土地利用规划不衔接，有规划的用地没指标，有指标的用地没规划，导致规划失效；二是农村宅基地绝大多数未实现“三统一”，能建房的土地还在农户手中，村民委员会没法调配。三是行政执法管理不到位，大量的违章建设，建筑移位，造成规划难以继续实施。四是紧缩的土地管理政策不利于旧村庄的成块搬迁改造，旧村改不了，新村不能建。2013年，杜桥镇全镇总用地指标270亩，但今年只减少到不到200亩，还包括城市用地、工业用地，这对于全镇21万人口，123个行政村的大镇来说，每个村每年的指标平均2到3间，导到规划难以实施。五是村庄规划缺乏简易的调整修改程序，未能应对一些细少的村情作出适时的应变。六是对村庄规划的重要性认识不足，村庄规划经费不足，导致设计门槛低，智力投入少，质量低，指导性差。

2.2 管理任务重，管理力量薄弱

村庄分布则呈现小、多、散的特征。如杜桥镇，镇域范围186平方公里。拥有7个办事处、四个社区、123个行政村计316个自然村，从事村镇管理的人员只有3个。从2011年到2013年人均管理审批件数分别达到313件/人、301件/人、494件/人。相比杭州市两区、五县市中最高的余杭区和建德市，也只有81件/人和74.9件/人，象富阳、临安和淳安人均管理审批件数基本维持在16～61件/人。

2008年浙江省实行行政综合执法，规划管理实行管执分离，管理归住建局，执法归执法局，进一步分散了规划管理力量。一方面村镇建设管理繁锁复杂，适宜于采用劝导调解方式的管理，不适宜于城市的执法模式，另一方面管理任务重，管理人员力量薄弱，精力不到位，致使农村建房矛盾长期得不到化解，也间接导致了违法用地和违章建设活动高居不下。

2.3 管理法规中村镇建设管理内容少，操作性差

《城乡规划法》对村庄规划的编制内容、编制深度、编制要求没有明确，也没有出台技术导则，致使村庄规划的审批无标准可依。

《城乡规划法》对乡村建设规划许可证的受理放在乡镇人民政府，但对核发却放在城乡规划管理部门，一个行政许可放在二个单位怎么明确责任分工，没有明确。

《城乡规划法》对乡村建设规划许可的批后管理，需不需要规划核实没有说明，对发现违章建筑，要求责令停工，恢复现状，但遇到恢复不了时是不是要拆除，也没有规定。

3 村镇建设规划管理对策

3.1 创新村镇建设规划编制体系，细化村镇规划分级，实现管理重心下移

将村庄规划的编制进行细分，分为村庄总体规划和村庄建设规划。村庄总体规划从细碎的各家各户的住房落点的工作中解脱出来，重点研究道路网、市政设施、公共服务设施、乡镇企业布局等；而村庄建设规划在村庄总体规划所确定的住宅用地的基础上，充分发扬民主，实行村民参与，公平、公正、公开地安排各户住房用地或住房位置，经村民签字认可，便于相互监督。

图1 乡村规划体系

通过细化村镇规划分级，县级城乡规划主管部门可以只审批总体规划，作为法定管理依据，而村庄建设规划则可以下放，由村委会组织编制，乡镇政府审批，报县级城乡规划主管部门备案即可。将村庄规划的编制修改调整权力下放到村委会，如需修改调整，村委会就可以结合四周邻里意见做出调整，经公示后，到县级城乡规划部门进行备案。权力的下放能进一步提升村民的能动性，强化参与机制。通过备案机制，则强化了后期的监管。

3.2 加大村庄规划编制的投入，加强城市规划编制人员的素质修养

村庄规划是一个复杂事情，不能简单地套用城市标准。对于村庄规划的编制人员而言，首先，要静得下心，沉得下身，到农村中去，到村民家中去，切身感受农民的想法和需求。其次，要多方筹措加大编制投入，提高编制质量，充分挖掘乡村特色、地方特色和民族特色，全程跟踪设计，保证规划意图从规划设计到建筑方案再到项目施工的落实到位。

3.3 强化管理体系，明确管理责职。

新的城乡规划法及条例对村镇规划管理的重心从县级主管部门下移到了乡镇人民政府，并对乡村建设规划许可的核发以及批后管理等管理权限预留了进一步下放的空间。做好权力下放的文章，能极大的加强村镇规划管理力量。乡镇人民政府只需要明确村民委、办事处、及镇政府的职责和权限，就能组建一支新的村镇规划管理队伍，才能把矛盾消除在基层，消除在萌芽状态。

3.4 创新管理机制

要管理好村镇建设，需要得到村民的认可和支持，需要切身了解村民的想法和需要，因此需要吸納接近村民的管理人员到管理队伍中来。杜桥镇在2013年实行了村镇建设管理代理制，选择了一批年轻的村干部进行培训，统一管理，在村级便民服务中心设立代办点，进一步拉近了管理距离，在创新管理机制中走出了很好的一步，值得借鉴。

3.5 健全机制，加强监管

不像城市地区有一整套完整的监管机制，乡村地区由于人力、物力、财力的匮乏，往往监督管理力度偏弱，需要建立一套适合村镇的批后联合管理机制。

杜桥镇从2013年开始建立了村民建房放样验线“六到位”制度。由办事处牵头、规划、国土、执法、测绘、村民委六个部门同时到场，放样费用由镇政府统一支付，管理问题也由办事处协调相关部门，提出处理意见，经规划管理部门同意后实施。经过一年多来的实施有效地抑制了无序建设的现象。

4 结束语

加强乡村规划工作，改进编制、审批及管理方法，接轨《城乡规划法》所确定的规划许可要求，既是落实“统筹城乡”要求的重要内容.也是落实村民自治、规范管理程序的重要工作。文章倡导细化分级，重心下移的工作思路，提出健全机制，创新管理观点，为改进村镇规划管理工作提供了一种思路和探索。

参考文献

[1]刘佳福，邢海峰，董金柱.部分国家与地区乡村建设管理法规研究概述[J].国际城市规划，2010，25（2）.

[2]汤海孺.面向操作的乡村规划管理研究[C].2013中国城市规划年会论文集.

作者简介：金志强（1968-），男，浙江省临海市住房和城乡建设规划局，注册城市规划师。