平衡型就业政策下的东北农村残疾人就业问题研究

宋宝安，李艳艳

(1.东北师范大学人文学院，长春130117;2.吉林大学 哲学社会学院，长春130012)

残疾人的就业是社会发展中较为值得关注的问题之一。2007 年，中国颁布了《残疾人就业条例》，该条例对残疾人就业服务等问题做出了较为具体的规定;2008 年，中国修订并通过了《中华人民共和国残疾人社会保障法》，其中也明确规定各级政府要为残疾人创造劳动就业条件，采取优惠政策与扶持保护等措施。中国残疾人的数量为8 296 万，其中75%在农村生活。因此，对于农村残疾人的就业问题研究，更加具有现实意义。同时，对于东北地区而言，在老工业基地的历史定位，以及国企改革所带来就业环境及模式转变的背景下，农村残疾人的就业问题显得格外突出与特殊。

残疾人就业政策的目标较为明确，就是要帮助有劳动能力的残疾人融入社会。对于无劳动能力的残疾人而言，这种社会融入主要是指其被社会接纳程度的高低，是否在日常生活中享受到相应的便利与尊重;而对于有劳动能力的残疾人而言，这种社会融入主要是指能够结合其自身的情况在劳动力市场中合理定位并实现就业。残疾人的社会融入问题不仅会对其家庭造成影响，甚至对社会也会造成一定的影响。一般情况下，家庭是残疾人群体的主要活动场所，如果残疾人的社会融入度过低，其家人的照顾成本就会提高，更多的家庭照顾会挤占家庭其他成员的劳动和闲暇时间，进而降低社会和家庭总产出。因此，对于有劳动能力的残疾人，应积极促进其在劳动力市场中实现合理就业。

一、平衡型就业政策模式对于残疾人就业问题的解析

残疾人的社会融入问题是否得到有效解决，很大程度上取决于该群体的就业率的高低，如果有劳动能力的残疾人能够参与到劳动力市场中来，不仅能够提高残疾人自身的生活经济保障，同时还可以提高整个社会的人力资源利用率。但提高有劳动能力的残疾人就业也面临着一定的矛盾，主要体现在一方面残疾人融入社会，参与到劳动力市场中来会使其面临的风险加大;另一方面现有的残疾人收入保障政策又会成为残疾人就业的障碍。因此，政策在设计之时必须考虑两个方面:其一，如何保障残疾人的基本生活，使其在社会转型的过程中分享经济社会的发展成果;其二，就是考虑在基本生活满足的基础上，如何提供完善的就业政策，激励和扶持残疾人就业，同时又使基本生活保障的设计不影响残疾人的就业意愿。

平衡型就业政策是促进残疾人就业的重要政策模式，一方面是指在残疾人就业的宏观层面平衡其与其他政策之间的关系，进而实现有效资源的效能最大化，即充分考察残疾人的就业意愿与是否享受救助、自身的经济情况、社会保障的享受情况之间存在哪些联系，同时考察这些因素是否对残疾人的就业意愿造成深层次的影响。另一方面是指在残疾人就业的微观层面寻求劳动力市场中的供求平衡，即主要以残疾人的劳动供给和资方的劳动力需求为政策起点，增加残疾人的就业竞争力，进而满足劳动力需方的要求，达到平衡。就其实质而言，平衡型政策是专为劳动力市场的残疾人增加竞争力而设计的。这种政策假定残疾人进入劳动力市场时缺乏生产力，因而他们需要更多的培训和工作启动成本。平衡型政策的措施主要包括政府的就业扶植与优惠等。由此可见，这种政策使劳动力的需求方(雇主)减少了雇用残疾人的额外成本，同时在供给方面又增加了残疾人的生产力，因而可以视作一种促进劳动力供需平衡的政策［1］。

二、平衡就业政策下的东北残疾人就业现状与问题分析

在2011 年三月份开展的“东北地区残疾人社会保障与服务体系研究调查”活动中，通过对东北三省10 个县、20 个乡、43 个自然村的抽样，共发放调查问卷5 000 份，回收有效问卷4 360 份，有效问卷回收率为87.2%。其中，对于残疾人的就业情况进行了较为系统的调查。本文选择在明确东北农村残疾人就业现状的基础上，从平衡就业政策的视角对就业中存在的问题进行分析。

(一)东北农村残疾人的就业现状

1.农村中传统的种植业仍旧为吸纳有劳动能力残疾人的主要渠道，残疾人就业意愿不强。本次调研数据显示，已实现就业的残疾人为333人①本文中所提到的“就业”，主要指农村中经营养殖业、个体服务业以及进城打工、在农村被雇佣的群体。这里未将农村固有的种植业对于劳动力的吸纳列入考虑范围。，占本次调查总数的7.6%。农村中从事种植业的残疾人为1 639 人，占本次调查总数的37.6%;养殖业为51 人，占总数的1.2%;个体服务业为107 人，占总数的2.5%;进城打工为104人，占总数的2.4%;在农村被雇佣的为71 人，占总数的1.6%;无业的人数为1 895 人，占总数的43.5%;选择“其他”的人数为145 人，占总数的3.3%(见文后图1)。其中，从事种植业与无业的群体共有3 534 人，有37.5%的残疾人表示在身体允许的情况下具有就业的意愿;在自主创业方面，有48.5%的残疾人表示在身体允许的条件下有自主创业的需求。

2.农村残疾人就业因性别、年龄、文化程度、户口性质、居住地、婚姻情况、残疾类别、残疾等级的不同而呈现出一定的差别。本次调研数据显示，东北地区已就业残疾人占残疾人总数的7.6%。将残疾人就业情况按照不同情况划分:从性别来看，男性就业率为8. 2%，女性就业率为4%，男性就业率高于女性;从年龄来看，41 ～50岁就业率最高，为10.4%，其次是31 ～40 岁，就业率为8.1%，30 岁以下就业率为7%，51 ～60 岁就业率为7.1%，61 ～70 岁就业率为2.8%，71 岁以上为0.6%;从文化程度来看，高中和中专学历的残疾人就业率最高为15.6%，大学学历的残疾人就业率为22%，初中为10.8%，小学为4.9%，文盲的就业率为3.2%;从户口性质来看，农业户就业率为10.4%，非农业户就业率为10%，两者几乎相同;从居住地来看，小城镇与近郊就业率较高，分别是16%和15.8%，偏远山区、偏远平原地区就业率均为9.8%;从婚姻状况来看，有配偶的残疾人就业率稍高，为7.5%，无配偶的残疾人就业率为5.2%;从残疾类型来看，肢体残疾者就业率最高为8.5%，听力残疾者就业率为7.3%，言语残疾就业率为6. 1%，视力残疾就业率为5.2%，智力残疾为3.4%，多重残疾5.2%，精神残疾最低为2%;从残疾等级来看，4 级、3 级轻度残疾的就业率最高，分别为10.1%、8.7%，2 级和1 级的就业率分别为5.3%和4.5%。

(二)平衡就业政策视角下的东北农村残疾人就业问题分析

1.从宏观政策间关系角度入手，经济服务保障的存在，主要指家庭经济收入、新农合、农村最低生活保障、农村社会救济等政策对残疾人的就业会产生不同的影响，即新农合、农村最低生活保障、农村社会救济等政策会在一定程度上弱化残疾人加入劳动力市场的意愿。在本次调查中，我们分别考察了残疾人家庭经济收入、是否加入新型农村合作医疗保险、残疾人及其家庭是否领取最低生活保障金、残疾人及其家庭是否领取过救济金等几个方面去考察其是否会对残疾人的就业意愿及就业情况造成影响(见文后表)。通过数据分析可以发现，残疾人的家庭经济收入与残疾人的就业意愿之间存在关系，从卡方值可知，两变量统计上相互不独立(X2= 36. 991 ＞=11.070)，显示家庭经济收入不同的残疾人就业意愿也存在着差异。利用Tau c(0. 071)系数及Gamma 系数(0. 232)来测量两变量之间的相关度，表明对于残疾人而言家庭收入较高的残疾人就业意愿也较低，家庭收入低的残疾人就业意愿较高;残疾人是否加入新型农村合作医疗体系也对就业意愿产生影响，利用Phi 系数(0. 123)及Cramer’s V 系数(0.123)测量两变量之间的相关度，表明加入新型农村合作医疗体系的残疾人就业意愿相对于未加入的残疾人要弱;残疾人是否领取最低生活保障对就业意愿产生影响，领取最低生活保障的残疾人就业意愿低于未领取者，领取救济金的残疾人就业意愿低于未领取者。

由家庭收入对残疾人的就业意愿影响去看，目前中国针对残疾人的很多社会政策都具有较强的经济补偿性，对于残疾人而言这种经济补偿性同家庭收入一样，具有额外收入的作用，因此，都会造成对残疾人就业意愿的挤占，进而减弱其进入劳动力市场就业的意愿。

2.从微观的劳动力市场平衡角度去看，对于具有劳动能力的残疾人在劳动力供给方面存在着信息不对称、自身能力欠缺等问题。首先，由于残疾带来的身体欠缺，是影响残疾人劳动力供给的直接因素。在未实现就业的归因中，排在第一位的是“身体难以承受”，第二位的是“用人单位不接受”，第三位的是“自己没有就业门路”，第四位是“工作不理想”。在本次调查中，已经实现就业的残疾人中，肢体残疾者就业率最高，听力残疾者紧随其后。其次，就业渠道不通畅。在就业渠道方面，54.8%的被访者是自己寻找到现有工作的，24.2%的被访者通过亲戚朋友找到现有的工作，21%的被访者通过其他方式，如招聘信息等找到现有工作。同时调研中也发现，残疾人平时主要参加的活动集中于“听广播”、“看电视”、“读书看报”。这种日常活动决定其就业信息的获得往往来源于媒体，因此，需要与资方进行反复交涉，往往以降低雇用标准为代价。最后，残疾人的主观认知也会影响其就业意愿。在已经实现就业的残疾人中，有17.3%的被访者认为“残疾人融入社会没有困难”，64.9%的被访者认为“残疾人融入社会有一定困难”，只有7.7%的被访者认为“残疾人融入社会有很大的困难”。在未实现就业的有劳动能力的残疾人中，有60.6%的被访者认为“残疾人融入社会有很大的困难”。这种主观认识直接影响到有劳动能力的残疾人的就业意愿及实际就业情况。

3.从微观的劳动力市场平衡角度去看，对于劳动力的需求方来说，还不同程度存在着歧视、违规用人等问题。在本次调查中，对于已经实现就业的被访者中，有43.8%的残疾人在求职的过程中因身体原因遭遇过歧视，56.2%的人表示没有遭遇过歧视。这种情况表明，在劳动力市场中人口红利即将消失的背景下，雇主对于歧视的危害有了更加清晰的认识，歧视的存在会提升企业的用人成本，带来效益的损失，这一点已经越来越被用人单位所认识。同时，也说明中国劳动力市场中的反歧视政策发挥了一定的作用。

但是，我们仍旧在调查中发现，在已经实现就业的残疾人中只有24.9%的被访者与用人单位签订了正式的劳动合同，而有75.1%的被访者未与用人单位签订正式的劳动合同。劳动合同是劳动者与用人单位之间确立劳动关系，明确双方的权利与义务的协议。但是，缺少了劳动合同的保护对于残疾人而言意味着其权利无法得到有效保障，进而享受较低的工资待遇。

4. 从微观的劳动力市场平衡角度去看，相关的政策作为连接残疾人劳动力市场供需的重要平台，并未发挥出完全作用。在本次调查中，我们用残疾人是否接受过职业技能培训，是否知道残疾人就业条例的相关内容，是否接受过残疾人就业服务，是否知道残疾人就业保障金的存在去对政策进行绩效方面的评价，进而衡量残疾人就业过程中政策平台发挥作用的空间大小。

通过分析可见，在本次对于东北农村残疾人的调查中，有5%的被访者接受过职业技能培训，95%的被访者没有接受过职业技能培训;10%的被访者知道残疾人就业条例的相关内容，90%的残疾人不知道残疾人就业条例的相关内容;7%的被访者接受过残疾人就业服务，93%的被访者未接受过任何残疾人就业服务;7%的被访者知晓残疾人就业保障金的存在，而93%的被访者对此并不知晓(见文后图2)。

利用服务的享受及相关政策的知晓程度是衡量社会政策绩效的一个重要指标。在本次调查中，相关政策的知道度与政策享受度并未达到政策制定的预期效果，其发挥作用的空间还有待于进一步的提升。对于残疾人就业这一特殊领域而言，其就业本身受到劳动力供给、劳动力需求的限制，要想有效地提升该群体的就业率，政策是不可缺少的工具，而政策的绩效有赖于政策的知晓度及提供相关服务的享受度。知晓度和享受度较低说明政策资源存在着浪费的情况，必须有效地进行管理与整合，进而提高政策的绩效与资源的利用率。

三、以平衡型就业政策为指导的东北农村残疾人就业对策建构

针对本次调查中发现的问题，我们从平衡就业政策的视角去进行残疾人就业服务体系的建构与完善，其具体的对策主要集中于以下四个方面。

第一，以平衡型就业政策为指导，充分协调农村残疾人经济服务保障政策与残疾人就业政策之间的关系。在现阶段应加强打造农村有劳动能力残疾人的就业政策，待其实现充分就业后再逐步完善经济服务保障政策。目前，农村残疾人的经济服务保障政策在经济补偿性方面有所偏重，完善的政策体系一方面惠及了中国大部分的残疾人，但是也应该看到，这种经济补偿也会作为一种外在性的收入影响到残疾人的就业。就目前来看，对于理性的社会成员而言，当外在的收入增加时其通常会有两种选择:一种是当外在收入增加的时候，个体减少劳动力供给;另一种是当外在收入增加的时候，个体反而增加了劳动力的供给。对于残疾人而言，其进入劳动力市场受到自身缺陷的影响，受到劳动力需求方的影响，所以在这种背景下，第一种选择往往占据主导，进而影响到残疾人的就业意愿及实际就业率。

因此，在这样的影响下，无论是对于就业政策还是对于经济服务保障政策的制定与完善，都必须考虑到政策间的平衡。为了充分挖掘农村残疾人群体所蕴涵的人力资源，我们认为应优先进行农村残疾人就业服务政策的完善，待该群体实现充分就业后再进行经济服务保障政策的完善，这样可以充分利用农村残疾人所蕴涵的人力资本，同时也能避免政策资源的浪费，进而做到将有限资源分配给最为需要的群体，要充分注意残疾人经济服务保障政策的存在不能阻碍残疾人的就业积极性。

第二，以平衡型就业政策为指导，将残疾人的发展作为增强其劳动力市场竞争能力的重要目标。一方面要改变残疾人的自我认知。残疾人自身的悲观心理、认为难以融入社会的心理预期不仅影响了残疾人的就业，也影响了残疾人生活的方方面面。因此，改变这种错误的认知是极为必要的。另一方面加强残疾人与外界的沟通与联系，突破残疾人只在家与报纸、电视、广播接触的现状。有效地与外界沟通和接触可以改变残疾人的自我认知，同时也可以增加残疾人的社会资本存量，在信息资源分享方面使其渠道更为畅通。

第三，以平衡型就业政策为指导，进一步规范劳动力需求方的行为，为残疾人就业扩展更大空间。在现阶段残疾人就业主要集中于两种形式:一种为分散按比例就业和集中在福利企业就业两种形式。但目前可以清晰地看到，分散的按比例就业其吸纳能力十分有限，而福利企业在吸纳残疾人就业方面具有较大的发展空间。可以说福利企业一方面能解决残疾人的就业问题，另一方面可以改变对于残疾人经济保障政策的形式，起到一定的激励作用，变被动补偿为主动的服务。因此，对于福利企业的发展需要国家进行大力的扶植。一方面国家应对福利企业给予更多的优惠，从税收优惠向多方位政策扶植转变;另一方面，允许企业根据实际情况进行自主经营。福利企业在很大程度上就有国家计划的性质，因此，其所承载的福利性会对其市场性造成一定的影响。基于这种认识，应在实践中放宽对于福利企业的管制，允许其进行市场经济体制下的创新。

第四，以平衡型就业政策为指导，进一步打造完善的残疾人就业服务体系，为残疾人就业提供更为完备的平台。首先，应不断加强残疾人就业法律政策对于残疾人群体的直接保护，避免过于模糊的法律政策所产生的责任推诿问题，使残疾人充分分享社会经济进步的成果。其次，提高残疾人就业服务普及程度，通过目前中国公共管理组织的构架模式，层级落实、步步深入，提高残疾人就业服务的利用率。最后，应不断强化残疾人就业保障金制度，对于不能完全按比例安置残疾人就业的企业征收相应的保障金，并加强对于该项资金的管理，使其真正推动残疾人就业。

［1］ 廖娟，赖德胜.残疾人就业服务体系的构建:从分割到融合［J］.人口与发展，2010，(6).

［2］ 中国残疾人就业问题课题组.残疾人就业现状与对策［J］.经济研究参考，2003，(51).

［3］ 张琪，吴江，等. 中国残疾人就业与保障问题研究［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2004.

［4］ 童泽.人道主义与残疾人发展［M］.北京:中国社会出版社，2008.

［5］ 中国残疾人事业发展研究会.残疾人社会保障与服务研究［M］.北京:华夏出版社，2010.

图1 残疾人从事的职业分布

图2 相关就业政策的知晓度与享受度

宏观政策对于残疾人就业意愿的影响