香港社会福利服务的政府资助方式研究

程绍辉，林闽钢

(南京大学政府管理学院，南京210023)

20世纪70年代，受西方福利国家改革浪潮的影响，香港在社会福利服务“民办公助”模式的基础上，不断反思政府对社会服务的资助方式，推动“实报实销”资助制度向“整笔拨款”资助制度的发展。时至今日，香港已发展出一套独具特色的社会福利服务的政府资助方式。

一、香港社会福利服务的“民办公助”模式

香港政府在社会福利服务方面承担着重要责任。社会福利服务公助的代表——香港社会福利署，承担着提供、策划及统筹服务，提供财政资助，订立服务标准和监察服务成效的责任，同时还需要积极听取社会服务提供组织、服务使用者、业界人士等各方意见，从而适时作出政策调整和制度改造，引导各利益相关者建立高效的合作机制。

在服务管理方面，除了发放现金援助是由社会福利署自行负责办理外，其他绝大部分社会福利相关服务都是由社会福利署单独或与香港社会服务联会(Hong Kong Council of Social Service，HKCSS)一起评估全港社会服务需求的程度，再依照经评定的社会服务需求情况制定长远的、策略性的服务目标、服务类型、服务所在地区、人力编制、经费支出、服务内容及受惠人的申请资格等各项条件，然后自行办理或委托非政府机构提供服务。

社会服务民办的主体——非政府组织，与社会福利署建立了行之有效的伙伴关系，其经办的大部分服务都是为了达到社会福利署制定的服务指标，并与社会福利署及其他有关政府部门和机构携手合作，为香港市民服务。在香港，社会工作作为一项职业，其专业性要求和资格认证制度是较为正规和严格的，参与提供社会福利服务的非政府组织选聘人员也将社工资格作为重要的标准，非政府组织中的注册社工占全香港注册社工的八成以上，全港超过九成的社会服务均由非政府组织提供［1］。在社会福利署所提供的家庭及儿童福利、社会保障、安老服务、康复及医务社会服务、违法者服务、社区发展以及青少年服务中，除社会保障全部由社会福利署提供外，其他服务领域都有受资助的非政府机构参与，其中安老服务、青少年服务及社区发展项目则全由非政府机构提供，社会福利署通过公益基金会向服务承接机构提供资助;而在第一线推动香港社会服务的骨干是社会工作者，他们是非政府机构的主力军，香港具有一套兼具认证、提升和监管功能的专业社工注册制度，这也是提供优质社会服务的重要制度保证之一。

在香港社会服务运作机制中，除社会福利署和非政府机构这两个主要行为主体外，还有立法会、服务使用者、社会工作者等其他利益相关者。香港有完善的法律框架规范社会福利机构的运作，立法会听从来自官方与非官方的意见及反馈，并直接对统筹社会服务政策及执行的社会福利署进行监督问责。

香港还有两个全港性的行业组织对社会服务的发展起重要作用，即:香港社会服务联会和香港社会工作人员协会。前者为服务提供者共商如何优化政策、如何回应社会的新需要和服务等问题搭建平台;后者是发挥团结社工、发展专业作用的专业组织。

香港社会福利服务管理对问责非常重视，以参与和透明度为核心的问责，不仅在法律上对会计和财务有很严格的规定，而且在接受拨款时对服务提供机构问责方面的要求也很高，由社会福利署主持制定和推行的16项服务质素标准涵盖了财政、服务数量和成效等内容。同时，香港的非营利机构通过社会人士参与董事会，以及网站、年报、通讯等方式提高服务工作的透明度，以方便社会各方面问责。

为了在社会服务领域引入市场竞争，香港采用公开招标/竞争性投标的方式确定新服务单位。根据多方面标准甄选服务的提供者，政府与中标的服务提供机构建立合约约束关系，政府提供合约规定金额的资助，相对应地服务提供者须遵守合约规定营办服务。香港特区政府在1998年的财政预算案中提出首先在家务助理和送饭两项服务中实行这种招投标方式，目前，这种确定服务经办者的方式主要应用于提供院舍住宿服务的老人照顾和精神康复领域。另外一种编配新服务单位的方法是由社会福利署邀请非政府机构提交服务建议书，经评选出最佳建议书后，社会福利署与提出该建议的非政府机构签订时段性津贴及服务协议，新服务单位由社会福利署以整笔拨款的方式向经办的非政府机构提供定额资助，而后者则须遵守津贴及服务协议所订立的规定服务。这种确定新服务单位经办者的方式逐步获得了推广。

二、从“实报实销”的资助到“整笔拨款”的资助

香港最早的社会福利服务是来自本地华人社团和海外慈善团体的慈善活动，后来提供资金的责任由香港殖民地政府承担，政府1968—1969财政年度开始为提供社会福利服务的非政府组织给予津贴;香港殖民地政府在1973年发表的福利白皮书中提出，非政府组织应该确保“作为财政资金管理者的政府”和“作为纳税的公众”都满意其服务，这意味着政府开始注重社会服务的质量管理。20世纪70年代也是奠定香港社会福利由政府公共财政进行注资、低收费和无需供款融资方式的时代，非政府组织在社会服务的提供中扮演重要角色，政府的公共财政支持是非政府组织提供社会服务的重要资金来源，自1997年以来，社会福利的公共财政开支一直占政府总支出的一半以上［2］。

香港社会服务实行“民办公助”的资助方式，除资金支持外，社会福利署还给予非政府组织以其他支持，如:提供福利场地，提供租金、差饷(香港地区对土地税的称法)及地租津贴、奖券基金、公开筹款许可证、卖旗筹款，设立特定目标的基金、香港公益金、其他基金等等;而政府提供的现金资助仍是非政府组织最主要的资金来源。

1.“实报实销”的标准津贴制度。1978年7月，香港成立了专门的社会服务提供和资助管理工作小组，1980年，该工作小组提交的报告把全港的社会服务划分为必需、必要和值得追求的三类，建议政府给予全额或者固定比例津贴资助，这是政府与非政府组织第一次就福利服务资助达成一个共同方案。自20世纪80年代开始，香港政府有规划地发展福利服务，逐步为各项政府资助的服务项目制订了服务范围，并对大部分服务标准制订统一的资助额度。当时的资助方式中，政府着重对机构受资助社工的数目、资历、薪酬进行行政监察，为确保公共资金的高效使用，政府设置了一系列诸如增补津贴的申请、盈余的扣除、有条件津贴的发放、拨款的转拨、员工资历的审核等的行政程序;在资助总额之下，非政府组织按照政府提供的开支清单所产生的相关费用都可以实报实销，一般情况下非政府组织的年度拨款盈余需返还，若有赤字也不予以增补资助。政府还会派出代表作为机构董事会的成员监察机构日常运作。

这种固定化、标准化的“实报实销”方式强调输入/投入控制(input control)，社会福利署严格地控制投入到非政府组织运营中的财政资金的使用，规定了员工的实际薪酬，监控着机构运营模式和财务收支。这种拨付“认可福利服务实际成本”的资助方式可以保证非政府组织稳定的资金来源，有利于社会福利服务提供的规范化、专业化，有效降低非政府组织滥用资金的风险，保证政府服务目标的实现。但同时，这一资助模式的弊端也很明显，首先，政府全包的“大锅饭”制度缺乏弹性，阻碍了社会福利服务提供机构灵活性的发挥。其次，缺乏节省开支的激励，一方面有碍于资金使用效率最大化的实现，另一方面导致服务僵化从而未必能适应社会需求的变化，容易导致服务资源错配。再次，行政程序太过复杂，也易造成大量行政成本的消耗，政府部门也要为此承担相当大的监察成本;由于服务机构收入从资助金额中扣除，机构没有降低运行成本的动机，造成服务机构成本意识淡薄而不利于开源节流。最后，标准津贴制度将服务项目划分过细，久而久之容易导致非政府机构缺乏综合服务理念，不利于形成产业链的规模效益，导致受助机构保持了较小的规模，从长远看不利于非政府机构的发展。

2.整笔拨款制度。由于“标准成本”制度存在明显弊端，香港政府和非政府组织都希望能建立一种更加灵活的资助制度，在各方的努力推动下，整笔拨款这一“固定资助+配套质量管理措施”的资助制度应运而生，于2001年正式开始实施。在2010—2011年度期间接受社会福利署资助的171家非政府机构中，164家以整笔拨款方式运作，所占资助达到社会福利署对非政府机构资助总额的99%［3］。

在整笔拨款制度下，资助拨款水平仍以机构服务单位的情况及提供服务所牵涉的项目，即薪酬及津贴、公积金供款、其他费用(包括活动开支、雇员赔偿保险、公众责任保险及其他运作费用等)为基础，但资助总额会以整笔拨款形式向机构发放。授权机构可以灵活调配整笔拨款的款项，允许资金在受助项目间调剂使用，允许自行制订资金机构内拨付程序和审批权限，允许机构在不同项目之间调剂人员，但不允许受助账户向非受助账户转拨资金，不允许调剂公积金，机构的衍生收入也不从整笔拨款中扣除。与实报实销的资助方式相比，政府购买服务的整笔拨款会对每年资助额度进行封顶，机构需根据自身情况制定人力资源政策，政府只监察服务提供机构的服务产出和成效，而不再监督资助资金的具体使用情况;开启了定位服务和增值服务的竞争，而不再停留于资助水平的竞争。

除了整笔拨款，受资助的非政府机构还可以申请奖券基金，以补贴福利计划的非正常开支和有限的试验计划。于2010年起，非政府机构另可申请“社会福利发展基金”，以推行培训及专业发展计划、提升能力措施以及改善服务提供情况的研究。

随着政府资助方式转变为控制产出的整笔拨款制度，对服务输出质量的监管显得更为迫切和重要，全新的服务表现监察系统于1999年起正式实施。整个服务表现监察系统包括津贴及服务协议、服务质素标准、服务表现评估三个主要组成部分。津贴及服务协议是社会福利署与受资助机构合作定制的，并对双方均有一定约束力的协议，协议及其相关文件列明了社会福利署对服务经办者的责任及社会福利署监督服务经办者表现的角色，并针对各服务机构提供的社会服务类别不同，从“服务成果标准”、“服务成果指标”、“完成协议水平”三个方面做了非常具体而明确的规定，可操作性强且便于考核评估。服务质素标准一共有16项，每项均有一套“准则”及“评估指标说明”，依据这些一般性基本要求来规范非政府组织的运作及服务水平，所有质素标准都是围绕资料提供、服务管理、对使用者的服务及尊重服务使用者的权利这四个主要原则而建立的，各服务机构可根据这些一般性的质素要求具体落实到个性化的服务中去。服务表现评估分为内审和外审:内审即每个非政府组织须每年定期对本身服务单位的运作状况作总结及评估;外审指非政府组织每三年须接受政府评核人员的审核。对表现不理想的服务单位，社会福利署可能会采取更加严格的监督措施，甚至中止资助。

香港特区政府推动社会福利服务的资助方式由“实报实销”向“整笔拨款”发展。一方面，通过政府把服务和机构运作的权力下放，有利于调动非政府组织的积极性，从而节约政府的行政成本和控制财政开支，也有利于形成竞争机制以提供更加优化的社会福利服务，同时一定程度上能够推动非政府组织的能力建设。另一方面，整笔拨款制度通过竞争机制或科学评审来甄选提供社会服务的机构，在同等条件下可以保证资金的使用效率和社会服务的提供质量;以政府资助、服务收费、社会募捐等方式开拓非政府组织资金来源，有助于服务提供机构追求经济效益和社会效益而努力提升其服务水平。

但整笔拨款方式也存在一定问题，过分强调“产出控制”而带来非政府组织间的差异化投入，对非政府组织管理的影响还有待于进一步评估。首先，在整笔拨款制度设定的政府经常性津贴的最高限额下，除部分小型机构获得豁免外，大部分机构的拨款计算基准因“资源增值计划”和“节约措施”而大约减少了6.5%［4］。其次，由于香港的非政府组织对政府资助有依赖的历史惯性，因此各个受资助的机构都可能面对资源削减和投入制约。有些非政府组织通过控制人力资源开支(如聘用合约员工、降低薪酬、削减人手等)，这样的做法无疑会导致社工人才的流失，有些机构甚至通过降低服务水平、降低员工薪酬等有悖于社会服务质量保证的途径实行积谷防饥的财务管理方式，显然不利于对员工的有效激励和社会服务提供质量的保证。

总之，政府旨在通过整笔拨款制度来形成节约成本的有效激励，从而提高财政资金使用效率和提高社会服务效用的目标，在社会福利服务资助改革中有多大程度的实现还值得进一步去探索。

三、香港社会福利服务中政府的角色定位

1.社会福利服务最主要的资金提供者。在社会服务经常性资助方面，自20世纪70年代以来，稳定的政府津贴对受资助组织变得越来越重要，甚至出现政府资助成为机构单一来源而形成结构性依赖的情况。这是因为当时充裕的公共财政一方面填补了海外捐助减少的空缺;另一方面也能够以低廉甚至免费的服务赢取市民对政府的支持。香港政府通过社会福利署为非政府机构提供全部或大部分经费(包括全体职员的薪金和附带津贴、办公室租金和其他杂项开支，以及推行服务所需的全部或部分经费等)，各社团和福利服务组织凭借拨款可以聘请符合规定的员工为有服务需求的群体提供服务，满足其需求从而最终将政府的福利责任落到实处。

社会福利署1975年的一项调查就发现，当时51家受资助机构总收入的60%来自公共津贴。1990年至今，全港300多家从事社会服务的非政府组织，七成以上收入来自政府。最大的30家受资助机构，政府资助占机构年度收入接近八成，一些中型机构也在六成左右。这个比例远高于全球32个国家“比较非营利部门”研究中，非政府组织约35%的年度收入来自政府资助、服务购买等的比例［5］。

在整笔拨款制度下，大部分机构都可以适应，而政府对资助机构的总拨款仍有增加(见文后图)。2011—2012年度，资助非政府机构的约2 584个服务协议单位的预算资助额是90.75亿元［6］。

2.从“投入控制”到“产出控制”。1997年社会福利津贴制度的总结报告指出了当时实报实销资助制度存在的弊端，因而该资助制度中政府按标准成本投入资助的模式缺陷及由此带来的实际效果偏差已被意识到，政府开始从资源投入控制转变为产出控制，实行整笔拨款的资助制度。在整笔拨款制度下，非政府组织所得的政府资助不再无上限，政府对具体资金的使用也放权而不做细化限制和规定，而由非政府组织根据服务协议规定的质素标准，在定额资助下进行人力资源配置和服务项目设定等，新的资助制度赋予了非政府组织管理者更大的灵活性，以应对服务过程中可能出现的变化，从而确保服务承诺的实现。

3.从“服务表现监察机制”转变为“提升服务表现监察机制”。面向非政府组织的服务输出监管，社会福利署引入服务表现监察制度来对受资助的社会服务提供者进行质量监管。综观“服务表现监察机制”及后期转变为的“提升服务表现监察机制”，评估的主要目标是以系统评估的方式来检视服务提供的机制以及流程是否完善，同时注重服务目标和服务效果的一致性，强调在服务过程中实现服务的目标，在完成服务目标的同时提升服务质量。因此，系统整合评估是一个兼顾目标导向和系统导向两种评估模式的新模式。政府在质量监管中扮演标准统筹制定、质量表现评估及监督的角色，并适时调整表现评估机制以避免其负面影响及扩大。

总之，通观香港社会福利服务的政府资助方式的变化，虽然香港政府由实报实销向整笔拨款过渡的资助方式变革体现了其管理理念的与时俱进，但整笔拨款制度存在的问题还有待纠偏，这样才能使政府资助模式真正实现公共资金效率使用和社会服务优质产出的双赢局面。

其一，香港地区有相对较多的资金或资源来源渠道，但由于历史上制约捐赠意愿及阻碍服务收费的结构性因素仍未消除，目前寻求政府的资助支持仍是非政府组织最常采用的办法，香港政府应深化对社会福利刚性支出性质的认识，确保对社会福利服务资金供给的同时，开拓可供非政府组织选择的多元的资金供给渠道。

其二，建立有效的信息沟通机制。社会福利署在资助标准的制定、资助款项的划拨以及资金使用的监督等过程中都要积极与社会服务运作中的各个行为主体(如社会服务联会、业界专家、受资助组织等)积极有效地进行沟通，从而达到有效的环节控制。

其三，将过程增补与整笔拨款相结合，即在科学制定一笔拨款资助标准并划拨以后，机构在社会福利服务提供过程中可向社会福利署再申请资金增补计划，增补申请需符合社会福利署相关规定并通过公开投票方可予以通过，具体增补额度由社会福利署决定，新增部分资金使用仍需接受监督。

其四，完善科学、系统化的评估监督机制，将起点审核、过程控制、产出评估综合起来，完成对受资助的非政府组织的立体化监督，一方面有利于对政府资金使用效率的监管;另一方面有益于提升非政府组织的规范化、专业化程度，从而形成政府出资、非政府组织运作、各方互动制约的良性运作的社会福利服务机制。

香港社会福利署部门开支、社保支援及对非政府组织资助的比较

［1］ 刘紫红.香港政府对社会服务的资助制度［M］//岳经纶，刘洪，黄锦文.社会服务:从经济保障到服务保障.北京:中国社会出版社，2011:74.

［2］ 陈国康.中国香港社会福利融资:回顾与前瞻［J］.中国公共政策评论，2011，(5):53－54.

［3］ 香港社会福利署.整笔拨款模式［EB/OL］.(2012－05－19)［2013－07－21］.http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_lsgmanualc/.

［4］ 整笔拨款独立检讨委员会.整笔拨款津助制度检讨报告［EB/OL］.(2008－12－11)［2013－07－21］.http://www.swd.gov.hk/doc/ngo/(5)－Report%20chi.pdf.

［5］ 岳经纶，温卓毅.新公共管理与社会服务:香港的案例［J］.公共行政评论，2012，(3):151.

［6］ 温颖娜.香港社会工作管窥之五:财政与资源［J］.社会工作，2011，(6):58.