广州市政府投资项目“代建制”模式实施的情况和建议

李长召

摘要：政府投资项目实施“代建制”是由政府选择有资质的项目管理公司作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。文章结合实际的工程案例，分析了广州市政府投资项目代建制模式近几年试行中存在的问题，并提出了一些对策思考。

关键词：组织管理；项目管理；投资效益

2005年5月穗发改投资【2005】30号文，要求对于符合市财政性资金投资大于5000万元等条件的项目均应实行代建制管理。之后几年，广州市多家项目业主单位先后进行了大量的项目代建尝试。例如：市容环境卫生局的兴丰垃圾处理厂扩容工程；市土地开发中心的广州铁路新客站工程；市地铁有限公司的地铁7号线石壁段出入口工程；市民政局的广州市第二老人院项目等。

1广州市政府投资项目“代建制”模式相关问题分析

1.1实质上是“工程项目管理服务”，而非真正意义上的“代建制”。主要原因如下：（1）建设单位依旧是项目法人。在广州市代建制项目中，建设单位依旧项目法人，代建单位的主要工作是配合建设单位一起负责项目的服务单位招标、项目实施阶段及验收移交阶段的管理工作。（2）建设单位是真正的业主。代建单位中标后，协助业主通过公开招标等方式确定设计、施工承包方等，由建设单位与各单位签订合同，建设单位是真正的业主。另外，也存在有“三方协议”的情况，即建设单位在与各单位签订合同时，要求代建单位作为第三方一起签订合同，但从合同的本质上看，代建单位仅仅做为项目管理单位参与合同签订，而建设单位才是合同的甲方，是正在的业主。（3）建设资金依旧由建设单位掌握。在广州市代建项目中，资金支付采用“逐级申请、报经主管部门审核后由市财政集中支付”的方式。这种模式中，资金依旧由建设单位掌握，而代建单位只能根据项目进展的实际情况，在资金支付的过程中签署可否支付的意见。而在真正意义的代建制项目中，由代建单位完全掌控对工程建设资金的使用权（例如北京奥运工程项目代建）。（4）建设单位、投资主管部门及使用单位依旧对代建单位行使“指令权”。在广州市代建制项目中，投资主管部门依旧掌控对工程建设资金的确定权，使用单位对项目的规模及建成后必须达到的功能标准有很高的发言权，建设单位依旧对项目进行实质上的管理（包括招标工作等），他们可以对代建单位发出指令。

1.2代建费标准偏低，不利于代建行业的积极发展。广州市代建费的收费标准采用分段累加的模式，根据代建市场的反应，各代建单位均认为代建费标准过低。例如：新客站项目（约46亿）代建费为1410万，取费率仅为0.3%：而如果按照广东省的收费标准约为7000万。可见，广州市的代建收费明显偏低。工程项目一般建设周期较长，代建单位必须根据服务范围和专业需求配备数量足够的多专业、高技术、经验丰富的管理人员，但由于收费标准偏低，代建单位很难按实现投标文件中的人员安排及设备投入。同时，如此低的代建费用标准，不利于代建单位的高水平、复合型技术人员储备，最终必然会影响代建行业的健康发展。

1.3履约保函数额较大，代建单位的收益和风险极不相称。根据规定，履约保函为工程总投资3％~10％。现阶段代建单位一般注册资金规模都不会太大，而代建项目投资动辄上亿，甚至几十亿的都有，如果按3％~10％计，则代建单位等于将整个公司的资产在做抵押，这必然会影响到代建单位的资金运作。而且如果出现问题，对代建单位的打击将是致命的。例如10亿项目的履约保函需要3000万（以最低的3%计），而代建费为850万，呈现出严重的收益和风险极不相称，严重挫伤代建单位的积极性，不利于代建市场的正常发展。

1.4代建门槛较低，不利于代建市场的健康发展。根据穗发改投资【2005】30号文规定，代建单位应当具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质。而根据实际情况，招标代理和一些资质不高、实力不强的单位无法挑起项目代建的重担。但在代建制的起始阶段，部分业主不了解某些单位的真实实力，又对项目代建单位的公开遴选缺乏经验，最后中标的代建单位良莠不齐、差距较大。有的代建单位甚至对项目管理工作不甚了解，造成工程造价变更增加较多，甚至严重失控；有的项目则完工多年而无法验收移交和结算（例如南沙区的一些代建项目）。诸如此类，严重的影响了代建市场的健康发展。

1.5缺乏有效的绩效评估和奖惩制度。在近几年的广州市代建市场中，部分业主在合同的约定中没有明确的约束条款和惩戒措施，从而对代建单位的违规行为或不作为行为无法做到严格制约，更对项目的代建结果表现出无能为力的无奈。例如，有的代建合同中无造价控制的条款，工程最终超概，业主也无法对其进行处罚；又如，有的代建单位为项目节约了投资，虽然代建合同也约定了奖励条款，但最终却因为没有相关的法律或规章作为支持依据而无法通过审计部门的审核，最终奖励无门，极大地挫伤了代建单位的积极性。

2存在问题的对策思考

2.1建立完善的法律法规体系。代建制的法规建设严重滞后于实践，特别是缺乏责权明确的全国性指导法规。广州市政府应积极的上报国家相关部门尽快研究出台关于代建制的法规规章，或尽快制定地方性法规在短期内指导代建制市场。

2.2明确代建单位的项目法人地位是重中之重。只有确定了代建单位的项目法人地位，才能从根本上将政府投资工程“投资、建设、管理、使用”职能分离，把过去由建设单位（使用单位）承担的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理机构代替建设单位行使建设期项目法人的职责，从而有效地提高项目管理水平，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。

2.3制定合理的代建费标准。代建费收费标准是一个关系到代建业务是否能健康发展的关键问题，法规修订部门需高度重视。建议在国家的代建法规没有正式颁发之前，广州市政府可参考广东省代建局的代建收费标准，或者参考监理收费标准。

2.4设定合理的履约保函数额。履约保函主要的目的是约束服务单位取得预付款后不履约的行为，因此，建议将代建合同的履约保函额设定为代建费预付款值。

2.5建立简单可行的承包商准入制度。建议市政府通过各建设单位对广州市各代建单位进行必要的调研，并结合其近几年代建行为的表现，建立政府投资项目认可承包商名册，这样就可以减少业主对公司审查的工作，简化工作，节约费用。

2.6建立全面的绩效评估体系。建立起全面的绩效评估体系，对代建单位在项目实施的全过程工作绩效、诚信行为实施评估，对并将评估结果作为今后代建单位招投标的重要衡量指标。

3结语

新兴事物的出现必然会经历一个孕育、萌芽、发展、成熟的发展过程。代建制在我国刚刚起步，随着各地区代建制项目的出现和迅速发展，代建制在我国特有的国情及环境下所暴露出的问题也越来越多，部分问题已经严重影响了代建市场的健康发展。对此，有关部门已经开始充分调研，广取意见，研究制定相关的配套法规政策。全国各地区各级政府只有积极行动起来，配合相关部门推动有关配套政策工作的落实，尽快规范并指导代建市场行为，代建制市场才能够逐步完善，走上健康的、良性的发展轨道。

参考文献

[1] 张伟.政府投资项目代建制[M].北京:中国水利水电出版社,2008.

[2] 张明轩.建设工程项目代建一本通[M].武汉:华中科技大学,2008.