推动农民工返乡创业财政政策分析

高一华

摘要：我国农民工群体数量庞大，扶持农民工返乡创业对促进新农村建设，推动我国工业化、城市化进程意义重大。本文以扶持农民工返乡创业的财政政策为研究对象，通过对各省已有财政政策的分析，总结出当前政策主要存在政策体系不完善、基础设施建设层面政策缺失等问题，然后结合阻碍农民工返乡创业的相关因素，从融资、税费、基础设施、土地四个角度给出相应优化建议。

关键词：农民工；返乡创业；财政政策

一、文献综述

针对财政支持农民工返乡创业的效应，学术界进行了比较多的研究。阳立高、廖进中基于对湖南省的实证分析，认为因财政扶持力度不够，农民工返乡创业比较优势不明显。此外，政府缺乏对农民工返乡创业统一的支持态度，使得不少创业者和欲创业者对政府政策的连续性存在担忧。郭志仪指出，财政投入不足导致农民工返乡创业面临“硬环境”和“软环境”的约束，提出应加强投资的软、硬环境建设，建立“一站式”服务网络，为返乡创业农民工营造良好创业环境。李春根、张宏宇通过对金融危机前后两次“民工荒”的比较，论证了建立农民工返乡创业政策体系的必要性，主张在财政上应加强中央政府与地方政府合作，通过共同拨款设立“扶持农民工返乡创业基金”等方式，建立促进农民工返乡创业的长效机制。

以上说法均有一定的道理但并不全面，本文将结合我国针对农民工的各项宏观统计数据，系统分析财政政策在扶持农民工返乡创业方面存在的不足，并尝试给出相应解决建议。

二、农民工返乡创业面临的困境

（一）资金约束。资金是企业维持生产和再生产的基础之

一，农民工返乡创业成功与否，一个十分重要的影响因素便是能否获得充足的资金。当前农民工返乡创业过程中所面临的资金困难主要表现在以下三个方面：一是启动资金不足。调查显示，农民工创业资金的主要来源为自有资金和私人借贷。根据国家统计局发布的数据，2012年末，我国外出农民工年均收入水平为27480元，这一数据不仅低于国有单位与集体单位平均工资水平，甚至低于社会平均工资水平，由此可见，要由农民工自身积累起创业基金十分困难。此外，由于缺乏必要法律知识，农民工在向亲友借贷过程中往往仅凭借口头约定的形式确定偿还日期及利息等，容易出现因突发情况提前偿还借款而影响企业发展的情况。第二，融资渠道狭窄，融资困难。由于返乡农民工缺乏抵押物和信用担保，且创业初期风险较高，很难获得商业银行提供的贷款。即使有幸获得贷款，但贷款手续繁多、条件苛刻、贷款成本较高。尽管国家设立了农村信用社作为农民主要贷款机构，但不少农村信用社均因不良贷款和巨额亏损陷入经营困境。新华网调查显示，2013年山东省农业至少有四成左右的信贷缺口，河南省协调筹集到的农业贷款资金也甚至仅达实际需要的1%，而即使是基础条件优越的浙江农民，其农村贷款的缺口也多达125亿元，农民“贷款难”问题突出。此外，当前农民工主要通过小额担保贷款、农户保证贷款和农户联保贷款三中方式获取贷款，而如“农民工返乡创业贷款”等适合农民工返乡创业特点、条件、需求的贷款品种则明显缺失。第三，后续资金缺乏。充足的流动资金是支持企业生存并做大做强的重要因素，由于返乡农民工创办的多为微型、个体企业和劳动密集型企业，其发展潜力和成长性不被看好，获得贷款的可能性较低，容易造成企业流动资金不足而失去商机，制约了企业的发展。

（二） 创业环境的约束。长期以来，地方财政尤其是基础财政收入不足，尤其是取消农业税后，基层财政收入缺乏，难以维继农村基础设施建设投入，农村基础设施薄弱。农民工返乡创业也因此面临“硬环境”和“软环境”两方面的问题。从硬环境方面来看，我国农村地区尤其是中西部地区普遍存在着水、电、交通、通讯等基础设施建设滞后问题，无法满足企业甚至农民自身的发展需求，这必然导致企业对外信息交流不畅、产品运输成本增加、利润减少，削弱企业的竞争力，并使得许多欲创业者望而却步。而从软环境方面来看，政府对农民工创业所带来的地方财政收入增加、区域经济发展的带动作用持怀疑态度，对外商与农民工返乡投资持不同标准，财政对农民工创业的优惠支持力度不足。农民工创业往往面临技术、学历等方面的约束，在选择创业类型及企业管理中也存在一定困难，亟需政府设立专项资金给予系统培训指导，但由于财政资金缺乏且政府重视程度不足等原因，目前我国农村针对农民工创业而设立的专项培训机构相对缺乏。而在农民工创业初期，各类地税、国税等均按正常标准上交，并未享受税收减免的相关优惠，加重了农民工创业初期的经济负担，在企业运营期间，工商、质检、环保部门等各类收费名目繁多，企业需承担繁重的缴费负担；此外，政府针对外商投资多提供土地、水、电使用的税费减免，但对于农民工返乡创办的企业，地方政府很少给予此类优惠政策。

（三）财政支农资金使用低效率。从管理体制看，当前财政资金管理体制并不完善，这也对财政支农资金的运用效率产生了较大影响。由于地方财政部门对财权与事权关系处理不当，许多财政资金的使用受上级部门指令影响较大，导致部分支农资金的投入脱离了当地实际，这也在一定程度上削弱了财政资金对返乡创业农民工的支持力度。此外，财政资金的使用缺乏有效的监督机制。对于国家发布的各项支农政策，地方政府缺乏有效落实，乡村财务管理混乱，项目审批公开透明度不足，部分项目单位挪用、套用支农资金，甚至出现财政资金浪费、个人经济犯罪等问题。第三，财政支农资金使用效率不高。尽管我国已普遍实行社会主义市场经济体制，但地方政府财政收入分配机制与市场经济不相适应，针对返乡创业农民工征收的各类税费缺乏应有的市场调节作用，且企业所缴纳的税费资金使用情况缺乏透明度，部分资金未能有效用之于民，加重了创业农民工的负担，挫伤了农民工返乡创业的积极性。

三、农民工返乡创业扶持政策回顾

（一）资金方面。对于农民工在创业过程中存在的资金不

足、税费负担过重等问题，地方政府有针对性的出台了相应举措，在一定程度上予以解决。山东省出台政策，要求农村信用合作社放宽农户贷款条件，扩大小额贷款、联保贷款的覆盖面，同时提出返乡创业农民工可以土地使用权、房屋产权等作为贷款抵押，返乡创业农民贷款难度降低。江苏省对政府各部门涉及农民工创业的收费行为进行了规范，不合理的收费项目一律取消。湖南省岳阳市出台的《关于鼓励和引导农民工返乡创业的若干意见》中则明确规定：对农民工返乡创办兴办的经济实体，3年内免征企业所得税。农民工创业者的税费负担大大减轻。

（二） 技术方面。农民工创业者普遍存在着创业项目选择不科学、管理能力不足、法律知识匮乏等问题。对此，江苏省出台政策，鼓励各类培训服务机构开展专门针对返乡创业农民工的知识技能培训，并向参加培训的农民工提供一定补贴，以提高农民工创业能力。湖南省政府则通过“家访”的形式，利用春节、长假与农民工进行面对面交流，宣传当地对于农民工返乡创业提供的政策优惠，引导、鼓励农民工返乡创业。

（三） 行政审批方面。针对农民工创业审批程序繁琐、登记门槛高等问题，河南省采取了开通“绿色通道”的措施予以解决。在行业准入方面，政府相关部门不得在国家法律法规已规定的禁止和限制行业领域外再设置额外条件，禁止农民工创业资金的进入。在经营场所方面，降低工商登记门槛，在符合安全、环保、消防等前提下，允许返乡创业农民工以家庭住所、租借房、临时商业用房作为经营场所。此外，政府推行“一站式”服务模式，最大程度简化农民工创业审批程序。

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总体而言，我国各级政府针对农民工返乡创业已出台了一系列扶持政策，但仍存在一定不足。首先，各级政府政策相对不完备，涉及范围不全面。农民工返乡创业涉及问题广泛，在资金、基础设施、土地、人才、技术、公共服务等领域均有一定需求，但当前各级政府已有政策往往只涉及某一个或某几个层面，无法全面解决返乡农民工创业面临的问题，政策体系有待完善。第二，基础设施建设层面政策关注度不足。多数省市将政策重点放在了融资、培训层面，而在一定程度上忽视了相应基础设施的建设。当前我国部分农村地区落后的基础设施不仅导致企业交易成本增加、竞争力下降，甚至无法满足村民自身的日常需求，因次在不断拓宽返乡创业农民融资渠道、提供技术培训的同时，各级政府还应加大财政投资力度、优化创业环境，吸引更多农民工返乡投资。

四、 财政支持农民工返乡创业的政策建议

（一）拓宽农民工返乡创业融资渠道。一是政府应为农民工返乡创业提供信贷担保和信贷补贴。可由中央财政给予一定支持，由省、市、县财政共同出资，并吸收社会资金，以县为单位设立“农民工返乡创业扶持基金”，为农民工返乡创业提供贷款保障。同时应将培训、开发、扩张等费用归入其下，为农民工返乡创业提供系统支持。二是协调金融机构、商业银行等，为返乡创业农民工提供低息或无息贷款，利息差额由政府财政予以补贴。三是建议政府加大对为返乡农民工提供贷款帮助的商业银行的支持力度，出台政策，鼓励农村信用社为农民创办企业提供贷款支持，协调农村信用社与企业建立互惠的存、贷关系。

（二）为返乡创业农民工提供税费减免优惠政策。在农民工创业初期，政府应实施一定期限的税费减免政策，在土地、水、电等方面参照引进外资的标准给予一定优惠来扶持农民工创业。此外，对新创办的企业在登记注册后可给予一定的扶持期，在此期间内给予一定的增值税、营业税、个人所得税的税收优惠，在企业做大做强后再恢复到国家标准对其征收税费。

（三）加大农村基础设施建设财政投入力度。首先应优先加强农村道路建设，降低企业运输成本，提高利润空间。应加强农村水网、电网、通讯网络建设，保障企业基本生产能力的实现，加强企业对外交流。第二，发挥财政对农民工创业的引导功能，通过财政贴息、财政补贴等方式，鼓励资源节约、环境友好型企业优先发展壮大。同时各地应根据其实际情况，鼓励发展特色支农产业，以财政扶持地区龙头企业优先发展。支持企业建立生产、运输、销售系列产业链，进行产品深加工，提高产品附加值，拓宽农民工创办企业产品的销售市场，优化当地产业结构。第三，政府财政应加大对企业科研、研发支持力度，设立企业研发财政补贴基金，以增加农民工创办企业产品的科技含量，增强企业竞争力与生命力。第四，应完善农村公共服务体系，建立农业产业化、社会化的基础和平台，加强农业信息共享与交流，帮助创业者实时获得市场和政策信息，降低创业风险。还应转变政府职能，增强政府服务功能，简化返乡创业农民工投资手续，设立农民工创业“一站式”服务机构，提高服务效率。

（四） 优先解决农民工返乡创业用地问题。首先，政府可专门设立创业园、创业基地等场所，吸纳农民工返乡创业者集中经营，发挥规模经济作用；此外，地方存量集体建设用地，可在符合国家相关政策制度的前提下，优先提供给农民工返乡创业者作为创业用地，并采取土地财政补贴的方式降低农民工返乡创业的用地费用。

参考文献：

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[3] 李志远.返乡创业：政府应当做些什么？——来自苏东坡故乡的调查[J].中国就业， 2007(10)；

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