国际比对视角下我国政府热线服务的现状、问题与标准化对策

侯 非,柳成洋,曹俐莉,曾 毅

(中国标准化研究院，北京 100191)

国际比对视角下我国政府热线服务的现状、问题与标准化对策

侯 非,柳成洋,曹俐莉,曾 毅

(中国标准化研究院，北京 100191)

伴随着服务型政府建设步伐的不断加速和信息化技术的迅猛发展，作为社会管理和公共服务的重要窗口与有机组成，近年来，我国政府热线建设全面铺开。文章在分析发达国家政府热线服务现状与特点的基础上，对比梳理出我国政府热线服务发展现状与主要问题，研究提出建立标准体系、制定标准化发展规划、加快标准研制、开展绩效评价等方面的建议，为提升政府热线服务质量与管理效能提供技术参考与依据。

政府热线服务；绩效评价；标准化研制

热线服务起源于上世纪50年代的美国，1956年泛美航空公司设立全球首家规模化呼叫中心被视为热线服务发展史上的标志性事件。从此这种利用新兴通讯手段开展咨询投诉、售后服务、市场营销、宣传推广的商业行为快速兴起，并逐渐扩散至全世界。

20世纪80年代起，伴随新公共管理运动的逐渐兴起，世界各国均陆续开始采取多种措施对政府热线服务体系进行大刀阔斧的改革，以期为社会公众提供更加优质高效的公共产品和公共服务。热线服务因其方便、快捷、高效的特点成为各国政府争相采用的技术手段，通过设立特定服务号码、建立呼叫服务中心，向民众提供咨询、投诉、业务办理等公共服务，达到帮助民众解决各种问题的目的，政府热线服务就这样在全球范围内登场。

一、发达国家政府热线服务现状

作为高水平公共服务的代表，发达国家在政府热线服务建设方面具有诸多良好做法与先进经验。

(一)美国

在美国，联邦政府通过“N11”多号码串联方式——包括报警热线(紧急政府热线)“911”、非紧急政府服务热线“311”、政府热线服务热线“211”等——为民众提供方便快捷的政府热线服务。近50年[1]以来，“N11”已成为爱打电话、爱抱怨、爱投诉的美国人生活中不可或缺的公共服务项目，政府热线服务接听量巨大、内容庞杂、效果良好。据统计，每年全美911热线接线量约为2.4亿[2]，其中一半以上往往与紧急情况无关；提供180种语言全天候服务的纽约311热线在运行的第一个10年中，共接听了1.58亿个热线，且85%的热线都在30秒以内答复[3]。“N11”系列热线为美国民众提供了与政府沟通交流的快速渠道和高效平台，保障了社会管理和公共服务末端操作的及时性和有效性，对于提升政府信任度及整体形象发挥了重要促进作用。

(二)英国

作为最老牌的资本主义国家，英国的公共服务改革从撒切尔夫人时代开始就一直未停，经过多年发展，从供给模式的转变到建立绩效评价，英国公共服务改革在英国国内甚至全球产生了强烈影响，成功经验被世界很多国家学习借鉴。

在此框架内容，英国亦形成了较为成熟完善的政府热线服务体系。相关数据显示，2009年时英国拥有700余政府热线服务中心和5.9万政府热线服务座席[4]，占全国热线服务总量的11%[5]。2011年，英国政府在政府热线服务中引入政府云战略(G-Cloud)，采用公众云服务网络整体提高政府热线服务的质量和效率，将使英国财政在2014至2015年至少节约8000万英镑公共开支。

(三)德国

德国是典型的高福利社会，关乎民众切身利益的民生类服务历来受到重视，但全国统一的政府热线服务却一直方兴未艾。直到2011年，经过长达5年的筹备建设，德国才正式在全国300个城市开通为被称为“D115项目”的政府服务热线。

作为全球服务标准化活动的领军者，德国擅长使用标准化手段提升社会管理和公共服务的质量与效能，从而保障公共服务的均等化水平和整体供给水平。在政府热线服务方面，自然也不例外，德国政府通过制定实施统一标准、开展绩效评估等技术手段，保证了“D115”项目的服务质量水平。在2010年试运行时，“D115”项目的使用者满意度便达到了86%，有超过90%的使用者表示愿意推荐“D115”项目给需要的人；在所拨打的电话中，90%在30秒内能够接通，55%的诉求均可一次解决。在正式启动后，公众满意度更是上升到了90%[6]。

(四)其它国家

除上述国家之外，其它发达国家也根据自身特点与实际需求，建设了各具特点的政府热线服务体系。

例如在加拿大，地广人稀的客观条件决定了热线服务这种非面对面的服务形式成为政府为民众提供公共服务的重要手段。事实上，加拿大政府的确借助政府热线服务体系建设，实现了社会管理资源与行政职能的有效整合，为民众提供便捷高效的公共服务。

又如，在电子技术高度发达的日本，借助全球领先的语音、视频和数据处理技术，政府热线服务实现了智能化交付，大部分热线均为人机对话、自动处置，不仅极大地提高了政府热线服务的效率，同时亦在人力资源成本较高的背景下，为政府节省了大量公共财政开支。

二、我国政府热线服务现状

在我国，114电话查询平台的前身——始建于1938年12月的哈尔滨市内电话号码查询“04”台被视为政府热线服务的滥觞；而1982年火灾报警电话119的设立则标志着政府热线建设进入了全国统一的“标准化”、“现代化”时代。经过数十年的发展，我国政府热线建设成效初显。

(一)整体发展迅速

党和政府历来高度重视民生事业，作为社会管理和公共服务的重要窗口，政府热线服务一直备受关注。近年来，伴随着政府转型步伐的不断加快，作为党和政府密切联系群众、快速反映最广大群众最直接需求的重要渠道，政府服务热线在全国范围内得到了迅猛发展。

工信部有关数据显示：据不完全统计，目前我国共有政府热线5000余条，覆盖所有城市；其中全国统一的政府热线有数十条(例如12315消费者投诉举报专线、12365质检举报处置热线)，各地区自行赋号管理的政府热线(例如96156北京市社区公共服务热线、96890上海市社区服务热线、4006222118天津社区市政设施服务热线、12343西安市社区服务热线)则数量更多。

(二)行业色彩鲜明

在现有条块化行业管理体制框架下，除包括12345便民服务热线在内的少数综合型政府热线之外，我国政府热线服务往往具有明显的行业色彩，各热线的服务内容和范围与主管部门职能保持一致。

例如，12301旅游服务热线以旅游问讯、旅游投诉、旅游救援和旅游提示为基本服务内容，解决游客出行前以及旅途中所遇到的各种问题；12333人力资源与社会保障电话咨询服务则面向市民和用人单位，提供就业促进、社会保险、劳动关系、劳动报酬、机关事业单位人员管理等政策法规咨询和办事指南服务，接受人力资源和社会保障工作的社会监督与举报。

(三)服务手段丰富

在我国，政府热线大都脱胎于传统的公共电话服务热线，服务方式以电话服务为主；伴随着近年来信息技术的迅速发展，政府热线服务手段得到了快速更新，短信、论坛、电子邮件、即时通信软件(文字、视频、语音)等以网络、计算机、手机等为载体的现代化服务手段大量涌现；同时，由于我国政府热线往往兼有信访、投诉、举报等公共职能，因此现场当面服务也是政府热线服务的重要手段之一。

以苏州市12345便民服务热线为例，服务方式就包括0512-12345电话、1063910812345短信平台、12345@12345.suzhou.gov.cn电子邮箱、“苏州阳光便民”网站、寒山闻钟服务论坛、“苏州12345”微博、QQ语音、觅渡直播室等，建立起了科学有效、手段多样、渠道便捷的政府热线服务综合平台。

(四)城乡差距较大

如前文所述，目前我国政府热线已覆盖所有城市，许多热线已形成省、市、区(县)或市、区、街镇3级接听处置网络，部分城市甚至拥有数十条政府热线，种类齐全、内容丰富、涉及面广、方式多样，覆盖城市居民日常生活的各个方面，能够基本满足城市居民的服务诉求。

与针对城市居民提供的政府热线服务相比，我国农村政府热线服务发展较慢，目前仅有一条全国通用的“12316”农业公益服务统一热线(三农服务热线、新型农村热线)，且服务范围有限，许多村乡未能覆盖。这种局面与我国城乡二元化发展的传统与现状密不可分，亦受到许多农村尚不具备开展政府热线服务所需技术的制约。

未来，随着“农村综合改革”、“基本公共服务均等化”、“农村公共服务体系建设”等重大战略步伐的不断加快，政府热线服务也将陆续延伸至农村地区，真正成为服务于全体民众的“社会管理和公共服务的毛细血管”。

三、我国政府热线服务问题

作为政府和百姓之间“沟通桥”、“连心线”，我国政府服务热线在推动政府履职、促进政务公开、满足群众需求、化解社会矛盾方面发挥了重要作用，但与发达国家先进实践相比，依然存在诸多发展中的问题。

(一)服务供给不足

近年来，全国各地的政府服务热线数量快速增加，但与发达国家相比，我国政府热线服务规模和人均占有率依然较低。根据国际知名的信息服务公司Data Monitor公司的分析报告显示，2008至2009年间，全球政府热线座席数量排名前五的国家分别为美国、英国、加拿大、德国和法国，坐席数量分别为30万、5.9万、3.5万、3.1万和2.7万，我国则排名第八，座席数量是1.5万个，仅为美国的20分之一，如表1所示：

政府热线服务是公共服务的重要类型，民众人均服务座席占有量亦是衡量国家或地区政府热线服务成熟程度与整体水平的重要指标，在表1的基础上，以各国2009年人口数量为基准，计算出各国政府热线座席民众人均占有量，排名情况如表2所示：

表1 2008至2009年主要国家政府热线座席数量排名表[7]

表2 2008至2009年主要国家政府热线座席民众人均占有量排名表[8]

根据表2不难看出，我国政府热线服务人均座席占有率在参与排名的12个国家中名列倒数第二，与第一名加拿大相差100余倍，与同属“金砖四国”的俄罗斯和巴西则分别相差10余倍和5倍，整体与人均服务供给不足的现象极为明显。

(二)服务质量不高

作为社会管理和公共服务的重要窗口，近年来全国各地的政府服务热线得到了快速发展，但服务质量却参差不齐、差强人意。

中国市场学会服务质量专业委员会2011年至2013年的暗访数据显示，在全国180个市、县、区与群众生活密切相关的15条政府热线服务中，服务合格率仅为32.7%，与前文中介绍的发达国家政府热线服务满意率差距较大。其中，“多次拨打热线电话，或无人接听，或占线”、“电话接通了，却被告知‘这个问题我不清楚’”、“‘这事不归我管，你打另一个号码吧’，给的号码打过去却是空号”、“给了答案却是‘瞎指挥’，跑了几个部门问题也没解决”、“态度恶劣，不等说完问题就挂电话”[9]等情况成为了暗访发现的主要问题。

2012年，零点研究咨询集团针对25省市政府服务热线的质量测评结果亦显示：在所测评的207条政府热线中有21%无法接通，超过2/3的热线服务质量低于肯德基等商业热线；转接时间过长、作息时间“机关化”、相互推诿、服务礼仪与态度较差、相关知识与接听技能缺乏等问题反映突出。

上述服务质量问题引发了百姓严重的不满情绪，导致了政府热线服务的公众满意度过低，未发挥政府热线服务应有的作用与效果，严重制约了政府热线服务的健康持续发展。对政府形象产生了负面影响，成为“建设服务型政府”进程中的障碍。

(三)运行效能较低

在国外，由于使用公共财政，政府热线建设十分谨慎。例如德国115政府热线在2006年底就开始筹划，经过了5年的海量论证、研究、设计、试运行等一系列准备后，2011年方才正式运行。在运行过程中，国外政府热线非常重视工作效能，最大程度缩减公共财政的不必要支出。

作为普惠民众的“民生工程”，政府热线服务在我国社会关注度较高，对于提高公共服务水平、提升政府形象具有直接、快速的促进作用，建设政府热线由此成为了很多地方服务型政府建设的重要内容。其中部分地区政府热线建设的前期论证不足，在不成熟或不需要的背景下纷纷上马，由此造成的重复建设、效率低下、支出庞大等问题长期存在。

以台州市为例，该市共设有政府热线有100余条，部分热线服务职能交叉相近，部分热线市县重复开通，部分地区政府热线与机关效能投诉热线重复率达52.1%，许多热线受理的电话寥寥无几[10]，部分热线之间推诿扯皮现象严重，不仅使得民众的正常诉求无法得到解决，更影响了相关工作的正常开展。

又如，湖南省隆回县“县长热线”的日均来电量仅为293个，却占用了11个接线员事业编制，每人每天平均仅处理26个来电，机构臃肿、人浮于事，造成了公共资源的巨大浪费，对当地政府的社会形象亦产生了负面影响。

四、政府热线服务标准化工作对策

实践证明，标准化是提高社会管理和公共服务质量水平、优化效能的有效技术手段，基于我国政府热线服务发展特点、问题与需求，结合国外先进经验，针对我国政府热线服务提出如下标准化工作建议：

(一)开展标准化顶层设计

理论与实践均证明，科学完善的顶层设计标准体系是高效开展标准化建设的重要基础。要在深入剖析国内外政府热线服务发展现状和标准化工作的基础上，开展政府热线服务顶层设计研究，一方面，研究设计出科学合理、先进适用的政府热线服务标准体系，为我国政府热线服务标准化工作科学规范开展提供技术依据；另一方面，研究编制政府热线服务标准化发展规划，明确今后一段时间内我国政府热线服务标准化建设的目标、任务及重点标准制定项目，将有效指导我国政府热线服务标准化工作统筹协调、稳步快速推进。

(二)加快标准制修订进程

在政府热线服务标准体系框架内，以“政府主导、社会参与、统筹兼顾、分类指导”为原则，全力推动政府热线服务标准制修订工作。面向全国范围内通用性、基础性的规范对象，开展国家标准制修订工作；针对社会管理和公共服务不同行业具有特殊需求的政府热线服务规范化对象，开展行业标准制修订工作；在国家与行业标准的矿机内，依据不同地区经济发展特点和优秀企业精细化管理诉求，鼓励开展地方标准和企业标准制修订工作；同时积极参与ISO/PC 273等相关国际标准制修订，全方位立体式推进政府热线服务标准研制进程。

(三)强化标准宣贯实施

标准的生命在于实施，政府热线服务覆盖面广、服务机构众多、从业人数庞大、业务种类繁多、关乎人民群众最切身利益，相关标准的宣贯实施应以标准应用为导向，通盘考虑综合运用动员宣讲、教育培训、媒体宣传、知识竞赛、业务比武、建设试点等多种方式，组织动员社会各方力量，在全社会范围内营造“了解政府热线服务标准、关心政府热线服务标准、重视政府热线服务标准、崇尚政府热线服务标准”的浓郁氛围，广泛传播政府热线服务标准化相关知识，切实推进政府热线服务各级各类标准在全国范围的有效实施。

(四)实施标准化绩效评价

目前，由于缺乏统一的政府热线服务绩效评价指标，导致了政府热线服务效果难以评价、服务质量难以提升、群众满意度普遍不高等诸多问题，行业监管难以有效实施，“投诉无门、久投不决、监管缺失”现象较为突出，行业整体规范化水平低。在此背景下，研究建立科学、先进、适用的政府热线服务绩效评价指标及方法体系，为在全国范围内全面科学评价政府热线服务效果提供切实可行的科学依据，为促进政府热线服务提供者提升服务与管理水平、择优甄选服务外包供应商提供技术抓手，从而实现政府热线服务行业的科学监管，有效破解现有发展瓶颈，推动政府热线服务迈入进一步规范化发展快车道。

[1] 侯非.国外社会管理和公共服务标准化现状与趋势[J].中国标准化,2012(11):60-64.

[2] 张隋.国外政府热线实践与绩效评价策略分析[J].标准科学,2014(5):24-28.

[3] 纽约公共服务电话热线迎来10岁生日[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2013-03/12/c_114994202.htm.

[4] Dave Roos.Worst Reasons People Have Called 911[EB/OL].people.howstuffworks.com.

[5] 张琳.价值导向型呼叫中心的走势[EB/OL].http://www.ccmw.net/article/44274.

[6] 德国政府热线效率高[EB/OL].http://roll.sohu.com/20120814/n350558831.shtml.

[7] 调查：地方政府热线服务合格率32.7% 态度恶劣等突出[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2014/01-18/5751807.shtml.

[8] 王文娟.完善推进政府公共服务热线平台建设[J].新台州,2010(5):25-27.

[9] 盛明科，张玉亮.国外城市政府绩效管理的基本经验及其对我国的启示[J].甘肃社会科学,2012(1):245-248.

[10] 洪棋新.美国城市311市民服务系统的建设经验[J].环球风采,2006(5):36-37.

[11] 张琳.英伦之邦，绿色呼叫中心蔚然成风:英国呼叫中心见闻[EB/OL].http://www.51callcenter.com/newsinfo/150/14454/.

[12] 文良.英国政府计划打造G-Cloud政府云服务战略[EB/OL].http://news.ccidnet.com/art/946/20111102/3048513_1.html.

[13] 日本呼叫中心产业发展状况浅析[EB/OL].http://www.d1net.com/cc/news/59409.html.

[14] 加拿大开设反兴奋剂电话热线[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2013-11/07/c_125664560.html.

(责任编辑：司国安)

TheStatusQuo,ProblemsandStandardizationCountermeasureontheGovernmentHelplineServicesinChinafromaGlobalPerspective

HOU Fei, LIU Chengyang, CAO Lili, ZENG Yi

(China National Institute of Standardization, Beijing 100191, China)

along with the continuous speeding up of the pace of the construction of the service-oriented government and the rapid development of informatization technology, the construction of the government helpline services in China acting as an important window and organic composition has been carried out on a full scale in recent decades.Based on the analysis of the status quo and features of developed countries and combing out the status quo and main problems of the development of the government helpline services in China comparatively, our study makes proposals on establishing the standard system, standardized developmental plan, speeding up the standard research and formulation, making performance assessment, and so forth to provide technical reference and basis for raising the service quality and administration efficiency of the government.

government helpline services;Performance evaluation;Standardization development

2013-10-16

中央科研院所基本业务费项目(602013Y-3057)

侯非(1984- )，男，陕西西安人，中国标准化研究院助理研究员;柳成洋(1977- )，女，黑龙江哈尔滨人，中国标准化研究院副研究员；曹俐莉(1979- ),女，黑龙江哈尔滨人，中国标准化研究院副研究员;曾毅(1984- ),男，河南信阳人，中国标准化研究院助理研究员。

D631.43

A

1008-245X(2014)06-0118-05